张志强：川渝毗邻地区如何先行和示范成渝经济圈一体化发展？

2020年1月中央财经委员会第六次会议决定，推动成渝地区双城经济圈建设，强化成都和重庆的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，在西部形成高质量发展的重要增长极。成渝地区双城经济圈建设，既要解决成都、重庆两大国家中心城市自身发展仍然不充分、带动力不够强劲的问题，更要相互协同、合力发挥作用，带动川渝两地并辐射和示范我国西南地区乃至西部区域的更快更高质量发展，以解决我国东西部区域发展严重不平衡的问题，更要形成我国发展的战略大纵深，这是国家提出建设成渝地区双城经济圈的长远战略意义。

成渝地区双城经济圈建设的战略方向无疑是成渝一体化发展，而成渝一体化发展是成渝经济圈建设的长远战略目标，首先需要促进川渝毗邻地区一体化发展、破解一体化发展难题。川渝毗邻地区一般指在行政地理区划上交界的川渝两省市地区，四川省涉及到6个地级市17个县，重庆市涉及到13个区县。这些地区横亘在成渝两个超大城市之间，是成渝两大城市发展中的“被边缘化”地区，经济发展缓慢，被形象地称为“中部塌陷”地区。显然，没有这些川渝毗邻地区的一体化发展和经济跨越发展，就不可能有真正意义上的成渝一体化发展。因此，成渝双城经济圈建设，亟需川渝毗邻地区一体化发展先行先试和探索经验。

1、成渝经济圈一体化需要川渝毗邻地区一体化的先行和示范。

城市毗邻地区成为城市群一体化发展的前缘和中心地区。按照一般的城市化规律，传统的城市的外围地区，在城市化持续推进、城市规模不断扩大、向大城市演进的过程中，因其地处城市“边缘”的地理空间而常常成为城市化发展的“边缘化”地区，或者成为发展滞后、脏乱差的代名词的“城乡结合部”。而大城市之间的毗邻区域，在这种城市化趋势下，更是成为“三不管”的“被边缘化”的地区，成为被相应城市发展中“遗忘的角落”，城郊棚户区、垃圾场、断头路等命运常常是城市边缘和毗邻地区要接受的。但在城市化进入当代的高级阶段，交通等基础设施突飞猛进、城市空间距离大大缩短、城市间通勤大为方便，城市群、城市圈一体化发展大势所趋。在此新的城市化大趋势下，城市群、城市圈之间的毗邻地区，反而就成为城市圈、城市群一体化发展的前缘地带、中心位置、主要区域。

成渝经济圈一体化发展需要川渝毗邻地区发挥良好的先行和示范作用。在成渝地区双城经济圈建设国家新战略下，成渝两个超大城市一体化发展、建设成为我国第4个城市群一体化发展区域是不可阻挡的战略趋势。在此新的大趋势和大背景下，位于成渝轴线之间以及成渝双城经济圈内的川渝毗邻地区的一体化发展就成为必然趋势，也将成为成渝一体化发展的先行区和示范区。其中，四川遂宁市和重庆潼南区是其中最具有典型代表性的毗邻地区。遂潼一体化发展对探索川渝一体化、成渝一体化发展会有良好的先行试验和示范意义。有了川渝毗邻地区一体化的先行经验和示范作用，就更加有利于顺利推进成渝双城经济圈的一体化发展。

2、遂宁潼南一体化可以成为川渝一体化的典型先行和示范区。

遂宁-潼南一体化发展先行和示范是一个良好选择。遂宁市地处四川盆地中部，涪江中游，成渝城市间相对中心位置，与成渝两大城市等距离128km。面积5326平方公里，人口370多万。2019年GDP 1345.7亿元。生物资源（1500多种）和农作物资源（栽培品种367个）丰富，富有天然气等矿产资源。风光秀丽，环境优美，城-水-岛-寺-山交相辉映融为一体，拥有绿色城市、卫生城市、宜居城市、文明城市、公园城市、海绵城市等城市名片。在高端产业发展上已开始有力布局，如遂宁创维电子产业园（从事数字信息终端产品），遂宁利普芯微电子公司（集成电路封装企业）。在成渝经济圈中以奋力建设绿色经济强市而闻名。

遂宁市世界荷花博览园。张志强 摄

遂宁市涪江流域双江航电枢纽工程。张志强 摄

潼南区地处四川盆地中部丘陵区，涪江中游，重庆西北，距离重庆城市中心110公里。面积1583平方公里，人口103万。2019年GDP 451亿元。天然气、水电等资源丰富。涪江、琼江横贯区境，植被丰茂，山清水秀，风景秀丽。潼南享有全国生态旅游城市、现代农业示范区、乡村旅游示范区等城市名片，有着“巴蜀福地，六养潼南”的美誉（秀美风光养眼养心，绿色生活养颜养生，优秀文化养气养福）。在产业发展上有其独特亮点，如汇达柠檬科技集团（中国柠檬产业领军企业，国家级农业龙头企业），国内一流水平的巨科环保电镀工业园（重金属污染防治高科技环保产业园）。在成渝经济圈中正在建设休闲旅游花园城市、现代宜居滨江城市、绿色养生田园城市等。

潼南汇达柠檬分拣包装流水线。张志强 摄

潼南巨科环保电镀工业园。张志强 摄

遂潼两地人口473万（两地主城区人口近200万，若以“遂潼市”论，开始跻身大城市之列），区域面积6909平方公里，两地主城区直线距离35公里。2019年GDP为1796亿元。潼南尽管隶属重庆主城区，但与遂宁空间上更加密切，二者一体化发展可以成为成渝双城经济圈内、成渝主轴连线上的“二级”双城经济圈。

遂宁-潼南一体化发展有良好的基础与优势。遂潼地处成渝轴线的近轴心位置，空间区位极其优越，一体化在空间上完全是水到渠成；交通网络密集，交通通达性良好；区域面积和空间范围大小适中，适合一体化发展试验和示范；生态风景秀丽，森林覆盖率40%~50%，河流湖泊湿地资源发育良好，空气质量优良（优良天数330天以上），生态宜居性很高；经济发展基础本底较好，高端产业形态初现。未来需要在人口规模、产业体系、经济体量等方面形成竞争力和影响力，就可以成为强度链接成渝两个超大城市的中心节点“二级城市圈”。比如，在“十四五”期间，遂潼城市化人口规模不断集聚，达到大城市规模（300万以上）；经济规模上达到3000亿元以上，产业体系上成为成渝产业集群体系的重要组成部分等，这些数量化的发展目标也是遂潼一体化发展示范必须要追求的目标。

遂宁-潼南地区地处成渝两个超大城市连接轴线的近中心点位置，是成渝轴线上的中心支点城市。如果有关决策者能够认识到遂潼地区的特殊区位优势条件，就可以基于其地处川渝毗邻地区中最为优越和难得的区位优势，顶层谋划遂潼在成渝双城经济圈中的发展战略定位：二者形成的区域“二级”中心城市群，是成渝经济圈的“圆心点”城市群、成渝主轴线上的“中心支点”城市圈，连接成渝两大极核的“纽带节点”城市群。遂潼二级区域中心城市群的崛起，可以解决成渝主轴轴线“经济断裂”和“中部塌陷”问题、成渝双城经济圈圆心点“经济空心”问题。

3、遂潼一体化应该为成渝一体化发展先行和示范什么？

一体化发展的障碍和问题到底是什么？现在所提的区域一体化发展，不是把涉及到的两个或多个行政区域合并为一个行政区，而是维持现有的行政管理体制和建制不变。所谓行政区与经济区适度分离，即行政区维持现状，而推进建立一体化发展的经济区和社会发展区。因此一体化发展的难点和障碍恰恰是“行政非一体化”（平行体制，互不隶属）下的“经济一体化”，所以破解和推动一体化发展的关键，还在于建立“一体化”的行政运行机制。因此，一体化发展的问题，就必须要面对：在行政区域分割束缚、行政运行独立自主下如何建设一体化的经济和社会发展体系？必须要面对和解决既“合灶做饭”（协同合力一体化，促进更大的经济产出），又“分灶吃饭”（经济发展收益的合理分享）的利益机制问题？如何建立一体化经济社会发展的有效决策体系（组织领导机制）和高效执行体系（工作推进机制）？而这一方面需要更高层面的行政授权和合法制度化安排；另一方面也需要在更高层面的指导和监督下，让一体化发展的地方相关领导主体认识到一体化发展好处，相关一体化领导主体才会有真正的一体化积极性。因此，一体化执行在一体化相关主体层面，但一体化有效决策其实需要建立更高层面的组织领导机制。否则，一体化发展会遭遇到行政授权、制度合法性等障碍问题，一体化不会取得实质性效果。

遂潼一体化应该为成渝一体化发展先行和示范哪些重点任务？遂潼一体化发展要为成渝一体化发展先行区和示范样本，就不是遂潼两个地方政府主体自己的事情。需要从国家战略层面和成渝双城经济圈角度着眼，提高遂潼一体化发展先行和示范的战略定位和目标，至少纳入川渝两省级决策高度去设计和推动，列入成渝双城经济圈建设的重大示范工程和开局引领工程，使成渝一体化发展的先行和示范取得良好开局。

决策政策一体化。决策和政策是制度安排。组建一体化发展的高一层级的领导组织体系和工作推进机制。这样的治理体系，是实现区域发展决策机制协调化、发展政策体系一体化、发展推进合力化的治理基础和治理能力。这样的一体化治理体系，才有权力既“做减法”（破除制约一体化发展的政策壁垒和障碍等），又“做加法”（真正有权力先行先试，建立促进一体化发展的行之有效政策体系和运行机制），促进改革发展、开放发展，大胆探索成渝改革开放新高地的政策制度创新经验。比如，川渝联袂设立“遂潼”新区并争取成为国家级新区，授权在遂潼新区内可以进行政策创新。只有这样才能为成渝一体化探索出有益路径和经验。

规划体系一体化。规划是发展的前瞻引领和导向约束。包括国土空间开发、基础设施、产业体系、生态环保、城乡融合与乡村振兴等一系列规划。不仅要站在遂潼地区自身发展角度，更要站在成渝双城经济圈的宏观空间范围，开展区域一体化的发展规划工作。一体化发展规划既符合遂潼地区发展的需求和趋势，更要适应成渝双城经济圈的发展战略和趋势。这样的一体化规划才是顺应大势和有生命力的。比如，遂潼地区未来国土空间开发规划，要充分考虑区域空间结构及其主要河流（涪江、琼江）等生态资源环境特点，规划有利于河流绿色生态带优势发挥、绿色经济规模扩大发展的规划，使遂潼地区成为成渝高品质生活宜居地的高地。遂宁、潼南各有高新区，二者的同质化竞争就难以取得更大的经济效益，如果两个高新区一体化整体性规划和设计，按照产业链条化、集群化的思路规划设计产业体系，就可以形成一个更大范围的协同发展、优势互补、产业集群型发展的“双市域”一体化高新区而不是两个碎片化的高新区。

基础设施一体化。基础设施是现代经济社会发展的基石。要重点推进交通、水利、能源、通讯、公共服务（医疗卫生，社会保障等）等各类基础设施等一体化建设，特别是要打通省际（区际）断头公路等，使道路交通等基础设施在毗邻区域内外完整、完美连接，提高交通路网密度和交通通达性。特别是要建设发展乡村基础设施，促进城乡融合一体化发展和乡村振兴，使遂潼地区成为城乡融合发展和乡村振兴的示范区。基础设施的高标准高质量一体化发展，是推进区域经济社会一体化发展的关键基础支撑。

生态环保一体化。“绿水青山就是金山银山”。以绿色发展和循环经济为导向，全面加强生态环境保护，执行最严格的生态环境保护标准，建立全流域的河流水质监测和污染防范，规划建设流域生态绿色经济廊道，维护好区域绿色农业发展和高品质宜居环境的生态本底，提升“绿色遂宁”“六养潼南”的生态价值和生态品味，发展休闲康养大健康产业集群，打造成渝两个超大城市之间高品质生活宜居地的示范高地。遂潼地区的优良的生态环境本地状况，是成渝经济圈内建设高品质生活宜居地示范区的最理想区域。

产业发展集群化。产业是物质财富创造之本。基于资源优势、产业基础和社会需求趋势等，以产业链、产业集群的思维，规划区域的主导产业体系、主要产业集群，明确和突出产业发展主要方向，促进产业园化（产业基地化）发展，形成成渝经济圈内的特色产业链乃至产业集群体系，成为成渝经济圈的产业集群体系的重要组成部分和特色化产业高地，以促进成渝轴线之间的经济崛起。如，现代特色绿色农业产业集群，生态环保和绿色产业集群，清洁能源和能源材料产业集群，电子信息产业集群，汽车制造和零部件产业，现代物流产业集群，宜居生活健康产业集群等。

管理服务一体化。管理服务既是生产力也是生产关系。以大力提高居民的获得感为导向，突破行政区际界限束缚，大力改善社会公共管理服务水平（医疗卫生保健、社会保障等各项民生服务），推进各项社会民生事业发展一体规划、同质发展，让区域居民在社会服务上不会有任何的不便和隔阂。遂潼一体化发展区域的管理服务水平达到成渝大城市的水平，这个地方就是吸引成渝等大城市人口休闲养生的幸福后花园和高品质生活宜居高地，真正成为成渝一体化发展的先行示范区。

（张志强，中国科学院成都文献情报中心主任、研究员，四川省委省政府决策咨询委员会委员，四川省新型智库现代产业与创新发展研究智库负责人、首席专家。）