把地球升温幅度控制在1.5摄氏度范围内的目标已经成为全球共识，但全球范围内的减碳形势不容乐观。我国承诺将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，向世界发出了加速调整碳中和政策的最强音，体现了负责任大国担当和发展战略转变。四川省委、省政府也于近期专门研究部署，聚力发展清洁能源产业、清洁能源支撑产业和清洁能源应用产业，加快推动能源结构、产业结构战略性调整，大力促进经济社会发展全面绿色转型，加快把四川建设成为全国重要的先进绿色低碳技术创新策源地、绿色低碳优势产业集中承载区、实现碳达峰碳中和目标战略支撑区、人与自然和谐共生绿色发展先行区。

在当前形势下，如何在推进实现“碳达峰、碳中和”目标的进程中，既降碳、减污、增绿，又确保经济社会安全有序发展，已经成为重大时代课题。

一、推进“双碳”政策面临的风险挑战

推进“双碳”政策落地、推动经济转型中，中国复杂的经济社会系统将面临巨大的改变，绿色低碳转型伴随着很大的经济、金融、社会风险，需要把握好存量和增量的问题。

（一）对经济发展的挑战。一是低碳转型资本需求较大，所需投资不足。据不少权威机构估算，我国低碳转型投资缺口在数百万亿元。二是相当长一段时期内未来收益无法对冲现实风险。其中一个主要的困难就是增加了环境需求之后，能源供应改变的成本提升。三是“双限（限电限产）”和“双控”的矛盾，将推升减碳发展成本。这个成本包括以煤电为代表的价格成本和“双限”给企业带来的时间成本以及失业人员再就业的成本。

（二）对国家安全的挑战。全球气候变暖已是不争的事实，人类面对的共同挑战比任何时候都更加现实而严峻。力争实现2030年碳达峰、2060年碳中和目标既是我们的大国担当，更是我们赢得战略主动的重要路径。碳达峰碳中和战略，是深度融入国内国际双循环、提升产业发展新位势的战略举措，是积极抢抓绿色低碳转型机遇、培育经济增长新动能的主动选择和现实需要。跟脱贫攻坚一样，是一场不能不胜的战争。

（三）对社会治理的挑战。一方面，煤炭、钢铁等传统能源和“双高”资产面临巨大的转型压力，可能形成巨量不良资产；另一方面，碳排放约束下的能源供给和价格冲击，暗藏“类滞胀”风险。如果多类风险阶段性叠加，就可能产生难以估量的不确定性。这些都将对社会治理的政策、法规和重点、方式等产生变革性影响。

二、当前“双碳”政策推进中的诸多困境

（一）全球能源危机已经凸显。首先，受到减碳制约的传统能源领域投资和产出不足，形成传统能源供给出现问题；其次，风电、光电、水电等新能源比传统能源更脆弱，波动性远超预期，加之新能源的技术不够成熟、产能没有跟上，造成能源需求缺口无法弥补，可能导致新能源使用占比越高，替代风险就越大。供需失衡造成了全球范围的能源危机。这一危机具有鲜明的阶段性特点，暴露了新旧能源转换过程中秩序的混乱，加速了能源大变局的提前到来。我们的碳减排面临着巨大挑战，而且这个挑战才刚刚开始，不排除会引发多领域的连锁反应。

（二）节能减排基础不牢。“双碳”与节能减排、应对气候变化工作一脉相承。目前，还存在：有的地方对节能减排工作重视不够，能耗“双控”落实不力；有的行业没有扎实做好结构节能、技术节能、管理节能，而是寄希望于某种技术一劳永逸解决问题；有的热衷于打标签、发牌子，碳中和帽子满天飞。

（三）“运动式减碳”客观存在。通过推进“双碳”目标，实施能源双控政策，对能耗企业进行规范，推动经济转型是大势所趋。能源“双控”政策全国都差不多，区别在于各地理解、把握中央意图和出台具体政策的强度不同。

三、推进实现“双碳”目标亟待提升治理体系和治理能力

实现“双碳”目标的过程，实际上是经济与社会发展进行系统转型的过程，涉及到产业发展、城市化、能源利用、交通方式、消费活动等各方面。实现“双碳”目标，绝不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革，既要态度坚决、坚定推进，又要讲究方法、稳妥实施。

（一）加快确立“双碳”目标推进的顶层设计。我们的产业升级换代不能再依靠廉价能源已是共识，这是从战略高度敲定绿色发展顶层设计、实现系统性解决的契机。一是稳定市场预期显得至关重要。国家层面在COP15大会上已经明确将构建起碳达峰、碳中和的“1+N”政策体系，勾画了顶层设计的轮廓。近日，党中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，对碳达峰、碳中和工作做出系统谋划，明确了总体要求、主要目标和重大举措，系统强调了我国绿色发展的“三步走”目标，分别是“十四五”目标、碳达峰目标、碳中和目标。二是加快立法、加紧规划、加强监管。法律、规划和监管是脱碳的主要工具和路径。碳达峰、碳中和应有法律法规、政府规划和计划，甚至全球也应当有协调一致的计划和行动，否则很难实现转型。三是加快建立生态价值转换的体制体系、制度机制和模式方式，在政治上动员全社会共同参与。

（二）系统科学推进减碳进程。首先，减碳不能“单打一”。应从现阶段实际情况出发，坚持“降碳、减污、增绿、增长”四位一体，协同推进。在坚决治理环境污染、生态破坏突出问题的同时，我们有必要也有潜力继续保持较快的经济增长。这四个方面都很重要，都要抓、都要硬，不可偏废，而且这种良性协同机制不会弱化而是有利于降碳。其二，减碳不能“运动式”。实现“双碳”目标，关键是用绿色技术替代传统技术，是要减少碳排放，而不是减少生产能力，不是降低增长速度，更不是在不具备绿色技术的情况下人为打乱正常供求秩序。其三，减碳不能指标错位。一方面，节能不等同于减碳，同样的能源消耗，既可以是高碳的，也可以是低碳的甚至是零碳的。推进“双碳”政策，是在保障必要能源供应的前提下，通过调整能源结构，用低碳或零碳能源替代高碳能源，逐步降低碳的含量。如果能源总量控制不当，制约了应有的经济增长速度，同样不符合发展的初衷。另一方面，能耗“双控”指标，实质上是一个成本控制问题，未必能够达成降碳目标。为此，建议用碳排放总量和强度控制指标，替代能耗“双控”指标，而将能耗“双控”指标作为经济转型的一个评价分析指标，更好服务于双碳目标。

（三）积极稳妥加快推进产业结构调整。以节能降碳为导向，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，严格落实产能等量或减量置换。同时，大力发展绿色低碳产业，加快发展新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业，推动互联网、大数据、人工智能、5G等新兴技术与绿色低碳产业深度融合。近期，央行已宣布推出碳减排支持的结构性货币政策工具，支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域发展，以撬动更多社会资金促进碳减排。这一货币政策，将刺激新基建、新能源、新技术、新材料和数字经济作为稳增长、跨周期的工具。

（四）加大能源生产和能源消费调整。国情省情要求必须在不关停传统产业、不显著影响经济和就业的情况下，实现减碳发展。一是强化能源消费强度和总量双控。严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量。二是大幅提高能源利用效率。持续深化工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域节能，提升数据中心、新型通信等信息化基础设施能效水平。三是加快实施节能降碳改造升级，打造能效“领跑者”。

（五）严控和限制化石能源消费，积极发展非化石能源。国家严控煤炭消费增长，石油消费“十五五”将进入峰值平台期。这样的情况下，如何实现经济突围，保持强劲增长？一是严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造，加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发；二是实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、海洋能、生物质能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重；三是积极安全有序发展核电，合理利用生物质能；四是统筹推进氢能“制储输用”全链条一体化发展。

（六）加紧推动碳定价机制的建立完善和高效运行。一是利用市场支撑，发挥碳市场的跨期平滑作用。充分发挥碳市场在碳减排过程中的资源配置、风险管理和价格发现作用，在碳核算的基础上，每个企业都建立碳账户，开展碳配额市场的跨期交易，平滑新能源波动对供应的负面影响。二是政策引领，完善基础设施和投资机制。强化信息披露和统一指标体系，增强绿色投资政策的导向性和强制性。三是先立后破，增强能源政策的时间弹性。秉持理性务实的态度，遵循先立后破的绿色转型规律和市场规律，在相关能源政策出台和实施的时间节奏上增加一定弹性，避免“一刀切”，确保在新能源技术和供给充分的情况下才撤出传统能源。

（七）积极完善“双碳”政策推进中的社会治理。人类社会正处于持续发展、广泛变革、深刻调整的关键时期。习近平总书记指出：危和机总是同生并存的，克服了危即是机。面对“双碳”推进中的风险挑战，必须坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合治理和专项治理相结合，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。通俗点说，就是要抓紧做好一系列的体制机制、法律法规和制度安排，真正实现“整体谋划、系统重塑、全面提升”，从根本上进行通盘考虑，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应。

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