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成都大部制改革：一条河 不再“五条龙”管
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2008-2-22 8:57:33 编辑: 高红霞
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人民网四川视窗2月22日讯 党的十七大报告指出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”
作为新一轮行政管理体制改革的“关键词”，“大部门体制”引人关注：是单纯组织机构的“减”，还是政府职能的“转”？充分“授权”与严格“问责”之间，怎样有机统一？作为一项具体的机制创新，又该如何在行政管理体制改革的总体布局中协调推进？
昨日《人民日报》刊发报道说，成都在部门管理体制改革中树立了一个很好的范本，并且使整座城市受益匪浅。
一条河，五家管，公交开不过一站路
部门体制期待破局
流进成都后，府南河就分属几家管理：水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，国土局管地下水。
这样的体制，让成都本已十分棘手的水环境问题雪上加霜。一次，成都突降暴雨，刚投入使用半年的东城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道邻近府南河，水却几天没抽出去，老百姓意见很大。原因其实很简单，五家单位管水，平时相安无事，一场暴雨下来却没有一家出面牵头协调，耽误了抽水。
类似的尴尬，林业局和园林局也常遇到。按归口，大熊猫保护属于林业局，前几年，一到冬天，成都周边山区经常发现病饿大熊猫，虽然成都市动物园和大熊猫繁育研究基地近在咫尺，但由于属于园林局，因此只能舍近求远，将大熊猫送往较远的卧龙自然保护区。
成都大学在成都近郊的十陵镇，市区到十陵的公交车终点站距学校还有一站多路，很不方便。就为了将这一站的公交车延长到校门口，学校老师、人大代表、政协委员跑了一年多都没有结果。因为，按当时的分工，城内的交通是市政公用局承担，城外的交通归市交通局管，城里的公交车不能出城，郊区的车也不能到城里揽客。因此这一站路怎么也开不过去。
农委会、水务局、交通委员会等相继挂牌
整合职能提高效率
“行政管理体制僵化，分工过细，本来应是‘九龙治水’，结果却是龙多不治水，行政管理体制非改不可了。”成都市机构编制委员会副主任李声宙说。
成都市委、市政府开始了大刀阔斧的行政管理体制改革。探索从 “大部门体制”开始：2005年2月6日，撤销农牧局，设置农业委员会；2005年11月10日，撤销水利局，组建水务局；2006年1月20日，撤销交通局，组建交通委员会；2006年10月18日，撤销林业局和园林局，组建林业和园林局。
新组建的部门不仅仅是名称的改变，而是根据法律、法规确定职能的原则，一件事情尽量由一个部门办理，把职能和管辖范围相近、业务性质雷同的部门，整合组建一个更大部门的管理体制，其管辖范围更宽，以达到优化结构、提高效能的目的。
体制顺了，水也知道往哪儿流了
体制改革效果初现
新组建的市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理，通过统筹考虑城区防洪和环境用水，将原来当作“水害”放走的雨洪水进行科学调配，有效地改善了城区河道水质。这之后，成都连续碰到大雨，而下穿隧道再没有被淹过。水务局一位老职工欣慰地说：“体制顺了，水都知道往哪儿流了。”
2007年春节前夕，细心的成都市民发现，市区主要街道摆放鲜花的架子由过去的钢管换成了一根根青青的翠竹，为古老的历史文化名城平添一丝古朴韵味。这也是合并的成果。成都市林业和园林局副局长叶浪介绍，过去，每年节假日主要街道摆鲜花，光是租钢管就要花几十万，现在，直接用农村运来的竹子，用完后再拉到造纸厂、纤维板厂，既环保又使农民增收。建在远郊的大熊猫吃竹基地使成都大熊猫繁育研究基地不再到处买竹子。城市绿化苗木基地每年节约了几百万外买苗木的费用，还帮助农民找了条稳定的收入渠道。
新组建的市交通委员会，将市交通局的全部职能、市政公用局的城市公共交通、客运、出租车、市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理、市经委承担铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合，初步形成了城乡一体的大交通格局。
不愿交钱交权，但“宁伤感情不伤工作”
阻力和障碍仍很大
改革也遇到了一些阻力和障碍。“一些部门把部门利益凌驾于公共利益之上，不愿交出管钱、管审批的权限。”知情人士说。
部门整合，职能合并，相同的两三个部门合到一起，中层干部必然多了出来，而干部的调整和精简，也涉及许多人的根本利益。“宁伤感情不伤工作。”成都市领导态度坚决。为使探索顺利进行，成都市把职能整合作为核心，将部门先合进来、工作开展起来。富余人员也没有简单地进行分流，而是人随职能走，在不突破编制的前提下，通过考核逐步消化；处级干部按照核定的职数，通过考核竞争上岗；局级干部年龄大的保留待遇退居二线，或调整充实到其他部门，纳入调整和分流的1100多人实现了平稳过渡。
长期以来形成的管理体制模式，使成都在构建“大交通”、“大林业”体制时，也受到了国家和省级相关部门的极大关注。成都市交通委员会的牌子旁，还挂着一块成都市公共交通管理局的牌子，“两块牌子一套人马，这是为了上下对口，否则到上面办事不方便。”市交委副主任涂智说。同样的原因，也使“成都市林业和园林局”的名称有点拗口。“虽然大部门体制有很多好处，但也有很多为难的地方，如果不从上到下实施，基层的探索就有点举步维艰，甚至可能顶不住压力走回头路。”李声宙说。 （据《人民日报》）
大部制改革今年将小范围试点
大部制改革试点
专家称：改革不是在人员精简上做文章
“大部制改革不会一步到位，2008年将选择小范围进行试点。”2月20日，一位接近大部制改革小组的专家透露。
“大部制改革不是在人员精简上做文章，实际上目前情况是服务政府的人太多，而直接服务民众的政府工作人员太少。”国家行政学院教授李军鹏表示。
据悉，目前大部制试点范围或将从三个领域选择：一是所谓的大农业，农林副牧渔业和水利部的部分职能组合；二是国防科工委系统的调整组合；三是大交通，主要涉及交通部、铁道部、民航总局等。
此前，国家行政学院有专家向高层建言：中国的大部制改革进程，“首先应该选择从那些职能交叉突出、涉及公共服务对象广泛、外部呼吁比较大的部门开始，然后逐步扩大”。
大部制改革方案
铁道部交通部与民航总局可能合并
据悉，目前有多个试点方案选择。
如大交通，有专家提议将铁道部、交通部和中国民航总局合并，组建新的运输部，该部负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理。在此基础上，进一步实行政企分开的改革。
如将铁路交通方面负责铁路运营的公司和公共管理职能分开，负责铁路运营的公司可以组建若干个独立子公司，运输部负责公平竞争性政策的制定。
再如大农业，专家建议将农业部和林业局合并，并吸收水利部的农田水利灌溉等与农业生产和农民生活相关的职能。统筹农业、林业和水利设施的发展和规划，以及相关公共政策的制定。
此外，此次列入大部制改革试点可能性比较高的还包括国防科学技术工业委员会。有关学者透露，如果最终进入大部制试点，届时国防科工委下属的相关核工业、航天工业、航空工业、船舶工业、兵器工业、军工电子等行业的企业将按照政企分开的原则进行剥离。
“但在中央批准改革方案之前，上述试点方案目前都还存在变数。”上述学者表示。
此外，专家还建议择机合并信息产业部，并将其相关国有企业归国资委管理，其宏观政策和相关管理归国家发改委以及相关的行业协会等。
大部制改革成本
对社会经济的干扰和人事方面的扰动
“大农业试点相对容易，或将是最先启动的。”中国政法大学副教授翟校义表示。翟校义分析说，因为首先传统的农业部门是一个“弱势”部门，比较好调整。林业局本身就不是一个部级单位，人事安排相对比较容易。“机构改革一个关键压力是要动人的，农业部门下属单位非常多，公务员分流相对容易”。
翟校义认为，第二个试点很可能是大交通。但是交通部门掌握的资源比较广。铁道部、民航掌握巨大资产，资产比较雄厚，市场经济当中资产是有很大影响力的。
大交通涉及到的资源太大了，大农业应当是排在第一的。翟校义表示，这两个肯定要放在非常重要的位置。“这其中还有一项关键因素是，即使说改革失败了，这两块改革成本也比较小。”
“大部制改革的成本有两方面，一个是对社会经济的干扰，一个是人事方面的扰动。”假如先拿改革农业和交通部门作试点，相比其他部门，这两个领域相对独立一些，操作也容易得多。”
以上是改革的成本，或者说还仅仅是试点的成本。但不改革，还有机会成本。
过去一年，翟校义所在的课题组在大半个中国进行了调研，根据目前调研的经验，翟校义告诉记者：我们做地方调查的时候，地方提出很多意见，主要是说，地方上要进行改革，也需要中央部门先改革。按照目前行政管理体制，中央层面设置职能部委，地方都要设对应的部门。“在某种意义上也反映了地方倾向。”
记者也获得了一份 《中国行政管理体制现状调查与改革研究》课题组在某省所作的调研问卷，在“当地政府部门间协调合作的方式”选择中，分别有73.3%、65.2%和66.4%的受调研对象(涉及省、市、县、乡部门各级行政职务人员)表示，是通过“共同上级协调”、“领导小组等协调机构协调”和“牵头单位协调”来开展工作的。
“中央的改革就是中央先做一个表率，先进行大部制改革，地方自己做。”翟校义对此评价说。（据《21世纪经济报道》） |
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