一、改革背景

2017年，成都市委、市政府明确提出“加快建设最适宜新经济成长的城市”。为此，成都市在全国率先出台关于对“四新”经济实施包容审慎监管的意见，在实践中不断探索创新监管方式，全国首推包容审慎柔性执法，努力减少执法对立、杜绝生硬执法、提升执法温度，打造法治化营商环境，不断提升市场主体和人民群众法治获得感满意度。

二、具体举措

（一）转变监管理念，全国首创“容错免罚”机制。一是慎处罚。2018年以来，成都市联动全市32个行政执法部门、23个区（市）县，推动出台并同步落实包容审慎监管、深化柔性管理服务、推进包容普惠创新行动计划等机制18件，大力倡导“包容审慎监管”新理念，明确慎用行政处罚措施，努力变“重管理”为“细服务”、变“严罚式”为“容错式”，实现了放管结合、宽严有度。二是重互动。在行政处罚“三张清单”制定过程中，组织全市行政执法部门在全市范围开展调研，主动倾听市场主体和群众的呼声，收集市场主体对执法处罚的意见建议。同时，不定期对行政处罚“三张清单”实施动态调整，实现公众参与、执法互动，有效缓解执法对立。三是强引导。在行政处罚“三张清单”实施过程中，要求全市行政执法部门坚持疏堵结合、惩教并举，区别不同情况，采取宣传引导、信用承诺、行政提示、行政约谈、行政告诫等方式，加强督促、引导和规范，让企业和创业者充分感受到执法“温度”。

（二）规范执法标准，全国首推“照单处罚”目录。梳理110余部法律法规，严格规范自由裁量权，明确不予处罚、减轻处罚、从轻处罚的具体标准，形成1625项“三张清单”，执法人员“照单处罚”成为常态，有效防止了简单执法、机械执法、一刀切执法等问题。一是明确“不予处罚”标准。将情节轻微并及时纠正、没有造成危害后果的、以及依法可以不予行政处罚的违法行为，包括沿街兜售物品、未将营业执照置于经营场所醒目位置等532个事项纳入《不予处罚事项清单》。二是明确“减轻处罚”“从轻处罚”标准。将未按规定的内容和方式明码标价、外商投资企业未如期备案但主动消除影响等406个事项纳入《减轻处罚事项清单》，在法定处罚幅度的下一个幅度内对行为人进行处罚。将擅自设置临时户外广告、从事零星施工和市政维修活动未有效隔离施工区域等687个事项纳入《从轻处罚事项清单》，在法定处罚种类和幅度内对行为人适用较轻种类或者较小幅度的处罚。三是明确“从严监管”底线。对涉及国家安全、公共安全、食品药品安全、假冒伪劣、侵犯知识产权、安全生产、生态环境、污染防治以及关系人身健康和生命财产安全等领域的违法行为，不予适用“三张清单”，坚决依法予以从严查处，严守监管红线底线。

（三）创新监管方式，不断提升“刚柔并济”韧性。一是加强行政指引。组织全市行政执法机关在法定职权范围内，制定行政指引，通过建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示、约谈等非强制性方式，引导市场主体履行法定义务。二是创设保护期限。对未知大于已知的新产业新业态，如区块链、共享经济等企业，出现轻微违法行为时，给予合理“观察期”；对需要达标整改的企业，设立必要的“过渡期”。三是采取预警提示。将预警提示作为一般执法行为的前置程序，创新推行粉色宣传、黄色提示、白色处罚“三色”工作法，实施指导帮助、教育提醒、处罚告知，给予市场主体自我纠错的时间空间。四是开展柔性执法。 2020年以来，成都市累计开展说服教育8.4万次、劝导示范26.97万次、行政建议2.2万次、行政指导3.68万次、行政约谈0.56万次、行政告诫0.77万次、行政回访1.76万次、其他柔性执法0.32万次，得到了市场主体的肯定和认可。

（四）强化执法监督，努力形成“多向发力”格局。一是推行“两级联审”法制审查。重大行政处罚推行执法部门法规处事前审核、市司法局事后备案“两级联审”，确保行政行为从源头上合法合规。二是推行“事前+事后”审备结合。重大行政处罚由执法部门法规处事前审核，司法局事后备案。三是推行“线上+线下”监管。打造全市综合行政执法智慧服务平台，实现对6697项行政处罚权力事项实时预警提示、全程自动监管。严格对实施行政处罚“三张清单”情况进行随机抽检。四是推行“指导+快审”纠错。加大行政复议指导力度，及时发出《行政复议意见书》，督促行政执法机关找原因、抓整改。开通新经济领域复议案件“绿色通道”，加快行政复议审理速度。2018年以来，累计发出《行政复议意见书》193件，行政机关执法行为综合纠错率达25%，努力做到监督力量整合化、监督效能最大化、监督成本最优化。

三、取得成效

（一）经验全国复制推广。2019年11月1日，《法制日报》刊发《编制行政处罚三张清单推行包容审慎柔性执法 成都法治政府建设在重点环节取得实效》。2020年5月19日，《法制日报》刊发《全国首推行政处罚“三张清单”制度 成都为优化法治化营商环境贡献经验》。2020年10月22日，作为四川地区唯一受邀代表，市司法局在国务院推进政府职能转变协调小组办公室创新实施包容审慎监管座谈会上作经验交流发言。2020年12月，成都市包容审慎柔性执法经验被国务院办公厅专报采用（涉密未下发）。2021年6月9日，国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组办公室简报印发《四川成都市编制实施行政处罚“三张清单”规范行政执法行为开展“有温度的执法”》。2022年3月21日，《瞭望》刊发《成都探路包容审慎监管》。2022年5月8日《法治日报》第1版《成都“三张清单”激发城市活力》。2021年3月30日，四川省人民政府办公厅印发《四川省深化“放管服”改革优化营商环境2021年工作要点》（川办〔2021〕17号），明确“在全省范围复制推广成都市包容审慎监管经验做法”。《四川改革专报》2021年第65期专题刊发。目前，全省21个地（市）州已出台包容审慎监管措施。

（二）工作得到充分肯定。2021年7月13日，成都市市长王凤朝在市政府办公厅收文处理笺《市司法局〈关于国务院在全国复制推广我市推行包容审慎柔性执法经验做法的报告〉（成司报〔2021〕72号）》上批示：成效值得肯定，望再接再厉，继续深化改革创新，探索更多可复制推广的成都经验。2022年11月28日，中央全面依法治国委员会办公室《关于第二批全国法治政府建设示范地区和项目命名的决定》（中法办发〔2022〕6号），四川省成都市“推行包容审慎监管支持市场主体健康发展”项目被命名为第二批全国法治政府建设示范项目。2022年12月10日，四川省委常委、成都市委书记施小琳同志在市委依法治市委员会办公室《关于我市参加第二批全国法治政府建设示范创建情况的报告》（成法委办〔2022〕3号）、中央全面依法治市委员会办公室《关于第二批全国法治政府建设示范地区和项目命名的决定》(中法委发〔2022〕6号）上作出批示：以此为契机，深化我市法治政府建设。

（三）社会各界广泛认可。一是释放社会创造力。目前，成都市场主体总量达341万户，同比增长21.29%，仅2022年，成都新增市场主体57.94万户，总量居全国副省级以上城市第2位。2022年新增上市公司12家，居中西部第1位。二是成功应对新考验。成都推行“五允许一坚持”占道经营等柔性监管举措，助力城市重燃“烟火气”。成都成为第一轮疫情后全国复工复产复市最快、秩序活力恢复最好的城市之一。三是有力促进社会和谐。2021年成都市行政执法领域复议率下降13.25%、投诉率下降32.18%。成都被评为国际化营商环境建设标杆城市，连续13年蝉联中国最具幸福感城市。

（四）形成系列制度成果。2018年5月16日，成都市推进依法行政工作领导小组办公室印发《关于对新经济实行包容审慎监管的指导意见》（成依法行政办〔2018〕5号）。2019年4月1日，成都市法治政府建设工作领导小组办公室印发《全面推广行政处罚“三张清单”制度推进包容审慎柔性执法的指导意见》（成法建办〔2019〕1号）。2020年3月14日，成都市城市管理委员会、成都市城市管理行政执法局印发《成都市城市管理五允许一坚持统筹疫情防控助力经济发展的措施》（成城发〔2020〕20号）。2021年9月26日，成都市法治政府建设工作领导小组办公室印发《关于完善行政处罚“三张清单”制度动态调整机制持续推进包容审慎柔性执法工作的通知》（成法建办〔2021〕16号）。

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