玩湃社区。

成都市紧紧围绕人民对美好生活的向往和建设践行新发展理念的公园城市示范区总目标，主动顺应超大城市的营城逻辑和内涵式发展的时代要求，编制国内首个城市剩余空间更新规划设计导则，秉持“一切有空间的地方皆能停留，一切能停留的地方皆能交往，一切有交往的地方皆有效益”理念，深度挖掘、系统梳理存量低效的土地资源和有限的空间资源，提升土地使用效益，强化节约集约利用，创造性转化城市剩余空间价值，精细化塑造公共空间品质，变“剩余空间”为“金角银边”，充分展现精致城市面貌和小空间中的大美世界，以土地资源要素保障模式、城市更新方式和公园城市营造范式的创新突破，推动城市精明增长和绿色低碳高质量发展。

一、改革背景

城市剩余空间是国内学者基于畸零空间、失落空间、消极空间等既有研究提出来的创新概念，是在微观空间尺度对城市空间治理方式的一项重要探索。

当前，我国城市发展由增量发展进入存量挖潜、增存并重的新阶段，在资源要素紧约束的背景下，系统梳理利用效率有待提升的土地资源，深度挖掘、充分发挥城市剩余空间的价值，重塑公共空间品质，节约集约利用国土空间资源促进城市高质量发展。这是城市精细化治理的重要手段，也是城市保持自身活力特色与可持续发展的现实需要，更是城市演进规律和营城逻辑的客观要求。

近年来，国际国内一些大城市开展了对微小空间、零星插花地块的更新利用工作。巴塞罗那推行微观地块整治的“城市针灸”特别更新计划，重塑了数百处街巷、内庭和口袋公园。北京以社区周边三角地、边角地等零散的公共空间为试点，开展微空间改造优秀方案征集活动。深圳的“趣城 深圳美丽都市”计划，集中对滨水空间等利用效率不高的边角小微地块实施低成本、小尺度微更新。上海重点针对老旧小区空间品质不高、社区公共地块利用不精等问题，开展微更新行动打造了一系列街角广场、屋顶花园等社区公共空间。此外，浙江还出台了《高速公路桥下空间合理利用管理试行办法》等政策，初步探索城市部分剩余空间的利用政策保障。这些省、市对城市剩余空间的更新利用开展了零散的特色实践，但尚未形成系统的技术标准与规范。

随着全市人口突破2100万、迈入超大城市行列，成都的城市建设正在从规模扩张向内涵式、集约型高质量发展转型，需要持续提升精细化治理水平。成都市的城市剩余空间广泛分布于城市建成区内，存在街角地块、桥下空间、公共建筑屋顶空间、低效工业仓储与低效商业区等多处城市剩余空间点位，经梳理摸查，中心城区高架桥下空间长度共计超过170公里、铁路两侧空间长度约180余公里、地铁车辆段上盖面积约151万平方米……这些城市剩余空间数量众多、土地利用率不高、环境品质较低、建筑风貌欠佳、发展活力不足。城市剩余空间的利用潜力尚未得到充分挖掘，亟需以规划为引领，形成科学性、系统性、可操作的规划技术文件，指导城市剩余空间的更新利用，推动城市空间品质和土地利用效率整体提升。

二、改革举措

成都市出台的《城市剩余空间更新规划设计导则》（以下简称《导则》）是国内首个指引城市剩余空间更新利用的规划设计导则。《导则》研究该领域的前沿理论和发展趋势，集成国际国内先发经验，系统梳理成都市中心城区土地利用效率有待提升的城市剩余空间现状，界定城市剩余空间的概念、类型和主要特征，明确更新利用的总体策略、分类指引和设计实施建议，提出具有成都特色、易操作、能落地的城市剩余空间更新技术指引和实践路径，以国土空间精细化治理的前瞻性、开创性探索，挖掘土地价值，重塑空间品质，推动精致营城，创造城市惊喜，节约集约利用有限的土地资源、空间资源实现更高质量、更有效率的发展，将城市建设发展成果具化为人民可感可及的幸福美好生活体验，有力助推践行新发展理念的公园城市示范区建设。

（一）加强总体统筹，构建精准化的标准体系

《导则》在国内外率先建立了城市剩余空间的识别认定、类型划分标准。在深入研究纽约、东京、巴塞罗那以及北京、上海、深圳等国内外大城市相关经验的基础上，整合既有研究对空间土地资源的类型划分和主要实践，立足成都市中心城区特征和群众需求，以易识别、易引导、符合成都地域实际为原则，界定城市剩余空间的概念、类型和特征。《导则》提出，城市剩余空间是城市中容易被忽视、未被充分利用、缺乏合理规划设计引导的灰空间，通俗的讲就是那些会让人们产生小小失望的“边角余料”零星地块。同时，《导则》将城市剩余空间的类型精准提炼、系统划分为桥下空间（高架桥下、立交桥下和路基涵洞）、街旁空间（街角地块、建筑退界空间和道路交叉口）、地下空间（地下过街通道、单建式人防工程）、基础设施周边空间（铁路两侧、邻避设施周边、人行天桥空间）、屋顶空间（公共建筑屋顶空间和现状建成未一体化开发的车辆段上盖空间）、滨河空间（主要河道沿岸、一般河渠沿岸空间）、低效用地（短期暂不开发土地、低效工业仓储区和低效商业区）共7大类18小类，形成了上下衔接、覆盖全面、清晰完整的标准体系。

（二）优化顶层设计，提出系统化的指引策略

《导则》在国内外率先针对城市剩余空间特征提出系统化的更新利用原则、规划策略和设计指引。按照“主体功能优先、强调公共属性、轻量更新设计、激活空间价值、协同渐进推进”的总体原则，从空间形态功能、土地利用价值、人的需求感受等角度，提出了“丰富交往空间，植入休闲载体；强化景观设计，提升美学体验；推动艺术介入，彰显天府文化；创新商业场景，增值城市空间；推动共同营造，打造共享家园”5大总体指引，以及针对桥下空间、街旁空间、地下空间、基础设施周边空间、屋顶空间、滨河空间、低效用地的7个分类指引。通过分级分类提出“功能植入、景观改善、文化提升”等差异化指引策略，以科学规划为先导，将城市剩余空间融入城市景观体系、城市功能体系、城市价值体系，进一步提高公共空间品质和土地利用价值，提升区域人气，增强城市活力。在总体指引下，《导则》除对存量用地提出更新利用指引外，还创新性对新建项目提出设计指引，力求避免今后城市建设中形成新的城市剩余空间，兼顾更新与新建。

（三）彰显以人为本，运用多样化的更新模式

《导则》以实现公共利益、满足群众现实需求为导向，以更加精细的国土空间治理方式，分门别类提出了不同城市剩余空间的更新利用模式和手法，为推动生态价值创造性转化打造更多的承载空间。根据不同桥下的空间尺度，明确可植入的市政设施、运动设施等功能类型；根据街角地块的不同区位、面积和价值，引导其功能化、场所化改造；通过灵活的景观化和功能化处理，增强人们使用地下空间的新鲜感；通过建筑物和隔离物美化、适度植入公共活动功能，减弱邻避设施带来的消极感受；采取屋顶绿化、观景台、艺术装置等方式强化屋顶空间景观体验，并根据建筑类型和周边需求补缺公共功能；引导滨河空间开放可达、舒适亲水，提升滨河空间活力；建立短期暂不开发土地的正负面使用清单，引导植入符合周边需求的轻量化设施；借鉴荷兰、澳大利亚等利用城市“灰空间”植入体育元素的经验，提出连通天府绿道、结合口袋公园布置健身广场、网球场、篮球场等体育设施，以体育元素丰富交往空间。通过因地置宜植入公园绿地以及休闲交往、文化创意、体育健身、商业服务等设施，依托活动组织、艺术介入、品牌引进等措施，形成复合型公共空间和怡人的空间感受，营造特色场景，创造城市惊喜，把城市剩余空间塑造成为城市的“金角银边”。

（四）保障落地落实，出台公益化的政策支撑

《导则》不仅明确了更新利用城市剩余空间的规划原则和技术路线，还提出了政策建议和实施计划，强化实操指导性。《导则》要求，相关政策制定应以保障公共安全为前提、以保障公共事业为重点，分别制定不同类型城市剩余空间更新利用的工作方案、管理办法、激励措施和支持政策，鼓励特许规范使用、艺术景观营造、成片连线开发。构建了 “1+N”实施保障体系（1个三年行动方案+N个支持政策），进一步细化制定了场景空间保障、资金支持保障、行政审批保障、共建共享保障等实施保障举措，打通资金、税收、用地、规划、建设、运营等方面堵点，推动项目落地实施。

三、改革成效

成都市《城市剩余空间更新规划设计导则》印发实施后，市委、市政府对城市剩余空间更新利用工作高度重视，召开《导则》培训会、现场推进会进行统筹部署，将此项工作纳入全市“幸福美好生活十大工程”和“十四五”重点工作，加力加快推动建设。

随着更新利用城市剩余空间打造“金角银边”行动方案的实施，全市不断挖掘城市剩余空间潜力，针对低效闲置地块积极推动更新改造、提档升级和再开发利用。武侯区成都音乐坊、大悦城屋顶花园、成华区府青运动空间、青羊区WePark玩湃社区足球公园等点位，实现了“从短期暂不开发用地到音乐艺术特色新场景”“从闲置屋顶到空中玫瑰婚庆花园” “从灰色高架桥到绿色运动场”“从微小街角地到活力新空间”的华丽蜕变。全市400余处更新利用点位已闪亮呈现，人民群众的幸福感与获得感不断增强，“城市让生活更美好”的理念得到了有效落实。

（一）变“剩余空间”为“金角银边”，回应了人民群众对幸福美好生活的新期待

成都市将更新利用城市剩余空间打造“金角银边”工作，作为党史学习教育和“我为群众办实事”的具体抓手，作为直接惠民便民的项目载体。按照《导则》指引，根据不同的空间特征推动体育运动设施、文化活动场地、点式生活服务设施等依托城市剩余空间均衡配置，针对街角零星地块植入口袋公园，接入“上班的路”“下班的路”等社区绿道并作为休憩服务节点，形成市民举步可达的社区活力热点，促进邻里休闲交往，让市民看到更多发生在家门口的积极变化，获得更多人性尺度、各具匠心的空间感受，不断满足广大市民更高层次的健康、精神需求，把城市的创新发展成果具化为人民群众可见可感的美好体验和触手可及的生活场景。

（二）变“剩余空间”为“金角银边”，打造了展示成都特色魄力的新窗口

坚持“小空间蕴藏大智慧，小空间做好大文章”。成都市聚焦办赛营城，统筹考虑举办大运会和筹办其他国际国内重大赛事、盛会，在重点区域、重要线路实施了一系列城市剩余空间更新利用项目，高质量加快项目呈现。结合“十四五”规划由点及面推动城市剩余空间更新改造，打造集运动、休闲、娱乐、艺术、商务、社交等功能于一体的连续美好场景体验，丰富交往空间，促进文商旅体功能融合协同发展，进一步提升片区人气与城市活力，以精细治理重塑公共空间品质和“蜀都味、国际范”风貌形态，以介入流动的文化艺术活动或植入固定的文化建（构）筑物、艺术装置彰显特色文化魅力，串点成线连片打造了城市形象的展示窗口。

（三）变“剩余空间”为“金角银边”，开辟了国土空间资源节约集约利用的新路径

落实“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局”的要求，在城市存量提质发展的新阶段，按照《导则》推动城市剩余空间更新改造和利用，成为了成都市“渐进式、绣花式”城市有机更新和低效用地再开发利用的重要举措和内涵。基于边角零星地块、微小公共空间的精细营造，植入特色功能业态，塑造主题消费体验，适度挖掘并释放城市剩余空间的潜能特别是商业价值，有效盘活了闲置空间资源和低效土地资源，促进了城市空间增值。同时，随着一批批具有经济效益、社会效益、管理效益的桥下、滨河、地下、街旁“金角银边”不断形成，实现了生态价值创造性转化，落实了碳达峰碳中和目标任务，助推了城市“空间、产业、交通、能源”四大结构调整优化。

（四）变“剩余空间”为“金角银边”，构建了多元主体共建共治共享的新格局

成都市坚持“政府引导、部门牵头、社会参与”的原则，采用政府职能部门推动、引入市场主体开发、业主自主改造、社会组织与社区居民共建等模式，由政府部门、街道、社区、居民、企业和社会组织等多元主体共同参与、高效协同推进城市剩余空间更新改造和利用。通过开展方案比选、发布机会清单、举办群众性主题活动、专题报道等方式，提高各处城市剩余空间的利用率和“金角银边”的曝光率、知名度，让更新利用城市剩余空间的过程成为增进邻里和谐、凝聚社会共识的过程，构建了植根社区、多元共生的城市治理格局，为总体形成“人城境业和谐统一的大美公园城市形态”提供了新时代城市治理的成都方案。

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