栾城区健全完善村级组织运行规则的实践与探索

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“菇把式”李荣辉(女)带领5000多农户走上致富路
“菇把式”李荣辉(女)带领5000多农户走上致富路
来源:人民网-四川频道  2017年11月14日14:50

一、背景

栾城位于省会石家庄市东南部,面积320平方公里,人口33万,辖4镇3乡173个行政村,共有基层党组织589个,党员20089名。2014年,栾城撤县设区,随着行政区划的重新划分和农村改革的进一步深入,栾城区在村级组织管理过程中,逐渐暴露出一些矛盾与问题,如农村基层组织软弱涣散,农村治理机制不完善等问题。

近年来,石家庄市栾城区通过创新体制机制,努力探索农村社会管理新模式,勇于实践,深入研究,认真总结,取得了一批实践经验和研究成果,为全面推动村级组织运行科学化、民主化、规范化提供了有益思考和宝贵经验。国务院副总理汪洋、中国党建研究会原会长张全景,省委常委、组织部长梁田庚,省委常委、市委书记邢国辉等数位中央、省、市领导到栾城视察基层党建工作,并做出充分肯定;《人民日报》、《河北日报》等新闻媒体纷纷刊登栾城区特色做法。

二、做法

针对当前一些农村基层组织存在的诸多现实问题,栾城区大胆创新农村治理模式,以“九大举措”治理“九大难题”:

1、建立“3+1”清单体系,解决党组织“责任缺失”的难题。针对村级党组织成员责任缺失,要求各村党组织及其成员制定“责任清单、问题清单、任务清单+项目化管理”的“3+1”清单体系。责任清单,以“硬杠杠”明确各级党委和党员领导干部抓党建工作的责任。清单分别列明了党组织书记及成员抓什么、怎么抓、应承担哪些责任,将职责细化到人、量化到岗;问题清单,梳理排查在工作推进过程中基层党建工作存在的突出问题,切实找准症结,建立问题清单,明确问题的内容、具体表现和整改措施,力求问题具体化、原因清晰化,限期进行整改,确保问题不再重现;任务清单,结合党员“一句话承诺”和村“两委”班子任职承诺,制定符合自身实际的任务清单,向服务对象做出公开承诺,圈出“自留地”,对承诺项目跟踪问效、限时要账,完成一项、验收一项、达标一项、巩固一项;推行党建项目化管理制度,各级党组织书记和成员每人每年至少认领1个基层党建工作中的突出问题或1个党员群众关心的、迫切需要解决的民生问题,作为年度“党建项目”进行重点攻坚,突出党建工作急需解决的难点,优先作为“破题内容”,构筑问题解决的“工程图”。“3+1”清单体系推行以来,村“两委”班子成员上报“提升村级组织活动场所”等党建任务2140项,做出承诺1800余项,查摆问题3000个,党建任务清单到期完成度达到92.5%。仅健全完善村级组织活动场所一项,2016年全年新建15个,改扩建18个,投入资金2380万,有力的促进了基层党组织各项活动的顺利开展。

2、构建“村级权力清单”机制,解决议事决策“监管薄弱”的难题。针对农村干部权力界定模糊、决策随意、监管薄弱等问题,在全区推行村级权力清单制度,进一步规范农村“两委”干部行为,推动基层权力流程化、制度化、规范化。明晰村级权力“项目单”。村级权力清单涉及33项,包括村级重大事项决策、财务审批管理、村务党务运行等16条集体管理事项和村民民政救济、计划生育审核、保险业务申请等17条便民服务事项,基本实现了村级组织和村干部行使村务权力内容的全覆盖。绘制权力运行“流程图”。着眼简单明了、易于操作,逐项明确权力的出处、边界、实施主体和运行的条件、步骤、时限等要素,形成了程序规范、务实实用、明确具体的村级组织用权“路线图”。强化村务规范运绘制村干部用权流程,列明村民监督要点,除了村庄规划等重大事项,其他流程都控制在七步左右,极大地提高了村民办事效率。建立考评问责“晴雨表”。为推进权力清单规范运行,实行一季一检查一通报、半年一考核、年终总验收,与村干部考核挂钩对接。建立问责机制,将违反清单制度纳入村干部重点问责内容,包村干部连带追责,使其成为带电的“高压线”。楼底镇段家营村按照区制定的《村级集体工程建设项目招投标管理办法》,对村饮水管道铺设工程进行公开招投标,并由村干部和5名村民代表组成村务监督小组,负责对工程资金使用、原材料采购、质量验收等进行全程监管。实行权力清单制度以来,全区反映村干部的初信初访量同比下降30%,依据权力清单进行的项目施工、土地流转等共节约资金400余万元。

3、推行“四二一”八步工作法,解决村级事务“决策随意”的难题。针对少数村在推行中出现的机制运行不够顺畅、“两委”协调不够密切等问题,提出了深化“四议两公开一监督”机制“八步工作法”,即八个主要步骤,46个具体环节,使之更科学、更合理、更系统,更符合基层实际。为进一步深化机制内涵,强化推动合力,结合栾城实际,出台“1+7”工作机制。“1”即一个增强农村基层组织凝聚力、提升号召力、强化战斗力的实施意见,“7”即“四议两公开一监督”、教育培训、乡村书记约谈、“两委”干部沟通、基层党建预警、党内关怀帮扶、办实事承诺服务等7项机制,打出了一套深化推行的组合拳。对173个村进行了“四规范”,即统一辑印《“四二一”工作机制资料汇编》4000册,作为辅导资料下发,规范政策使用;统一组织开展业务骨干培训,规范程序要领;统一为各村设计村务公开栏,喷绘流程图,规范公开内容;统一印发“五本”,规范会议记录。从而避免了三种不良倾向,即:不注意对精髓的把握,死板硬套条条框框的教条化倾向;怕麻烦、图省事,事前不调研,事后不做深入思想工作的简单化倾向;只注重用“四二一”工作机制向群众要钱、收地、出劳力的片面化倾向。“四二一”机制八步工作法实行以来,各村顺利实施为民办实事承诺事项685件,投入资金5000余万元,农村生产生活环境发生显著改观。

4、创新“联合党总支”模式,解决固有模式“后继乏力”的难题。随着新型城镇化进程的加快,传统以村庄为界的观念和生产生活形态正在被打破,尤其是栾城撤县改区后面临加快融入石家庄主城区的挑战,各村闭合发展模式受到局限,水、电、路、气等公共设施建设不能衔接,毗邻村之间贫富差距拉大等问题日益突出。面对新形势新情况,经过深入调研和广泛论证,区委出台了《建立农村区域联合党总支的实施方案》,明确各乡镇建立联村党总支的数量、工作重点、具体目标和主要措施。配强班子。在位置毗邻、产业相近、文化相同的村探索建立联合党总支,每个党总支由3—5个村组成,党总支书记一般由先进村党支部书记、有威望的能人或乡镇党员领导干部兼任。定好规章。制定了联村党总支自身建设、各村党建工作计划、党员志愿者活动、中心工作以及治安维稳等八项责任清单,建立联合议事规则、协作互助、半年述职考核等制度,保障联村党总支工作有效运行。用活资源。通过发挥“资源联用、发展联动、管理联促”三联作用,实现了“两带四化”目标,即强村带弱村、富村带穷村,基础设施一体化、公共服务一体化、经济发展一体化、社会治理一体化。目前,全区已建立13个联村党总支,覆盖7个乡镇的58个村,制定联村抱团发展规划12个,引进发展项目15个,流转土地5000余亩,解决水、电、路、气等问题46个,化解矛盾纠纷110余起,促进了农村经济发展和社会稳定。

5、“党建+新型农业”融合发展,解决集体经济“薄弱落后”的难题。面对产业发展布局与党组织设置方式不适应、党员教育内容与群众致富需求不适应、属地管理局限与市场经济要求不适应等问题,顺应现代农业发展的形势,强化“党建+”理念,把党组织建在产业链上、观光园区中、农民专业合作组织里,推进专业党组织建设。优化党组织设置。制定了《创新和优化农村基层党组织设置的实施方案》,以专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体为依托,推行“支部+协会+农户”“党总支+供销社+合作社”“党建指导员+致富能手+合作社”“支部+电商”等融合发展模式,形成新型组织构架。同时,优化党小组设置。天亮种植合作社党总支下设的5个党支部结合党员专业特点,成立谷子种植、核桃种植、农机服务、新技术引进等6个专业党小组。目前,全区涌现出丰沃特色种植、东方草莓种植、乡乡香农机服务等农民专业合作社672家,其中单独设立党总支1个、党支部7个,联建支部210个,拥有党员3000余名,社员3万户,带动农户5万户。发挥党建引领作用。农民合作社党组织定期召开支委会,吸收非党员理事长、成员参加,加强业务沟通,提高党建工作的融合度和针对性。开展党员志愿服务主题活动,发挥党员引领示范作用。今年以来,组织合作社党员开展佩戴党徽、义务植树、“三夏”抢收抢种志愿服务等活动6次, 153名致富能手帮助1500余名群众掌握了一门实用技术,带动2500余农户搞起种养殖业。110名合作社生产经营能手发展成为入党积极分子、预备党员,并通过致富能手传帮带作用将570余名党员培养成生产经营骨干,实现了基层党组织、合作社“双促双赢”。促进农村经济发展。借助阿里巴巴农村淘宝项目建设的有利时机,建立“支部+电商”模式,引导农民网络创业,推进农产品和农村经济转型升级,现已建立村级农村淘宝服务站34个、邮乐购服务站130个、八方联采电商服务站76个,基本实现全区农村电商全覆盖。在“党建+”的助力下,全区农民合作社产业带动能力不断增强,农民组织化程度不断提高,经营实力不断提升,新增土地流转面积9800亩,培育形成了优质专用粮、无公害蔬菜、优质型猪、奶业、禽蛋等主导产业。

6、试点实施“职业化管理”,解决农村干部“动力不足”的难题。针对农村干部待遇较低、一些村干部当选后顾私不顾公、搞好本职工作动力不足等问题,试行农村干部职业化管理。定员定岗。各乡镇以村人口规模为依据核定村专职干部职数,参照岗位职业化管理方式,科学设置党群工作、治保调解、社会事业、村庄建设、环境保护等岗位,实行一人多岗、交叉兼任,实行专职化、脱产化管理。在岗服务。健全村级事务例会、定期报告工作、村干部轮流值班等制度,村“两委”干部一般不单设办公室,在村便民服务中心“坐堂”值班上班,为群众提供全天候服务。绩效管理。区委、区政府出台《农村干部基础职务补贴发放管理办法》,提高农村干部基础职务补贴,推行农村干部绩效补贴管理办法。

根据村干部业绩、考核结果,实行差别发放。从2015年1月起,全区农村党支部书记、村委主任基础职务补贴标准由10006元提高至19316元,2016年1月农村党支部书记基础职务补贴提高到25446元,其他村干部基础职务补贴也相应提高,并拿出一定数额的基础职务补贴作为绩效,与党建工作、美丽乡村建设、项目建设、信访稳定等工作完成情况挂钩。楼底镇将农村“两委”干部绩效补贴分为三档,优秀档次发放绩效补贴的120%、中间档次发放100%、后进档次发放80%,最大差距达40%,起到了很好的激励与鞭策作用。

7、推行“党组织分级管理”,解决党组织“不思进取”的难题。针对不同类别农村班子情况,因村制宜地采取激励、帮扶、考核等一系列措施,促进村级班子分类规范化管理。目标划级。按照村班子建设、制度建设、党员教育管理、为民服务、经济发展、乡村文明等六条标准,将农村党组织划分为三个档次:一类村(先进村)、二类村(合格村)、三类村(薄弱村)。一类村体现带动性和示范性,对标先进地区,争第一、做唯一;二类村对标示范村,查漏补缺,提升短板,促其尽快进入先进村行列;三类村针对存在的突出问题,采取刚性措施,实施集中整顿攻坚,实现转化提升。考核评级。每年初,乡镇党委依据上年度所辖村“两委”班子工作情况,通过党支部自评、党员群众测评、乡镇党委评定、区委组织部审核、结果公示等程序,对村党支部进行评定,确定相应的档次类别。依级奖惩。注重评定结果的运用,对完成晋位升级成效明显的,村“两委”班子成员、包村干部优先评先评优;对没有完成年度晋位升级任务、效果不明显的,进行通报批评,限期整改。农村党组织分级管理工程的实施,推动了全区173个村党支部对标先进、晋位升级,基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力进一步增强。冶河镇南留村之前是远近闻名的落后村,归类为三类村后,村“两委”班子痛定思痛,理清发展思路,抓住发展契机,推进“样板房”工程,村容村貌大为改观。省委书记赵克志同志在栾城区调研指导时给予高度评价。

8、推行“城乡党建互助共建”,解决村级组织“资源匮乏”的难题。针对村级党建资源相对匮乏、区直单位党建资源相对丰富的特点,在全区推行城乡党建互助共建模式,促进农村党支部快速提升战斗力。“一+X”结对。区直机关事业单位党组织与农村党支部结对精准帮扶,在人才、技术、资金、信息、公共设施等方面进行资源优化组合、统筹利用,促进城乡基层党建互融共进、整体提升。84个区直单位党组织与173个农村党支部结成“一对一、一对多”对子,区乡领导包村、部门联村、干部驻村,区直单位班子成员担任驻村第一书记。“六个一”推进。区直单位党组织开展“六个一”活动,即与村党支部书记开展一次谈心谈话、为所驻村讲一次党课,聘请农业专家、专业技术人员到村传授一次实用技术,区直单位党员为结对户办一件实事,与村党员过一次集体生活,开展一次主题党建日活动。“五帮五抓”同步。“五帮”,即区直单位驻村工作组倾力帮扶,帮助结对村建强班子队伍、帮助拟定规划项目、帮助完善阵地功能、帮助制定各项制度、帮助关爱弱势群体;“五抓”,即农村党支部借力行船,抓好组织建设、抓好队伍建设、抓好制度建设、抓好党员教育、抓好先锋同创,实现城乡基层组织共建、党员队伍共管、困难群众共帮、干部人才共育、科学发展共赢。今年以来,各区直单位党组织走访结对农村党员群众1.3万人次,承诺完成实事857件,协调争取各类项目资金3000余万元。

9、强化“三支队伍”管理,解决村级组织“人选不足”的难题。针对农村青年人才流失,后备干部匮乏等问题,强化“三支队伍”管理,确保基层组织人才保障不断增强。注重培养选拔。立足打造新农村建设“领头雁”,围绕德才兼备的原则,对有能力、懂技术的农村实用人才“高看一眼、厚爱一层”,通过优先考虑、双重管理、梯级培养等措施,着力把他们中的优秀分子培养成党员,把优秀党员培养成支部书记“接班人”。近年来,先后有垄上庄园创业人王永亮等95名实用人才被党组织吸纳为入党积极分子,有51名农村优秀人才被发展为党员,其中赵文忠等12名优秀人才先后当选为村党支部书记。抓住“两委”换届有利契机,拓宽选人视野,实行任职资格16部门联审,着力把“一好双强”型优秀人才推选为农村党支部书记。173个村百分百完成换届任务。换届后,全区173名村党支部书记,高中以上文化程度有147人,占85%;50周岁以下102人,占59%,比上一届分别提高5个和3个百分点。强化教育培训。实行“菜单式”教育、书记说给书记听、到先进地区观摩学习相结合培训办法,开设“村官论坛”,借助“互联网+”开设“微信课堂”,农村干部素质稳步提升。今年以来全区共组织村党支部书记集中培训12期,培训农村干部2000余人次,外出考察500余人次,发送微信课堂600多条,举办“村官论坛”12期,现场交流基层党建问题160余件。强化激励保障。深入推进“三个培养”工程,把农村致富带头人培养成党员,把党员致富带头人培养成村干部,把优秀村干部培养成村党组织书记。对政治素质高、带富能力强、群众公认的致富带头人,进行跟踪管理、重点培养,充实进村“两委”班子,提高其主动带动乡邻致富的积极性,目前已有我区共有致富带头人797人,其中党员 590人,列为后备干部的132人。开展栾城“十佳品牌”评选活动,激励本土企业做大做强,不断提升企业竞争力,从而带动农村农民致富。加强政策指导。引导帮助农村致富带头人在经营规模、品牌打造方面上台阶;鼓励他们大力发展地理标志保护产品,提升全区农业产品竞争力;教育他们树立质量、安全、标准意识,积极推进农产品质量安全和标准化,使之成为带领广大农民调整结构、增收致富的骨干力量。支持农村致富带头人建立健全各种专业协会,提高致富带头人的组织化程度,发挥带头人经济的示范和辐射带动作用,引导农民自愿入会、自我管理、自我发展,截止目前全区共成立协会140余家,涌现出秋实特色种植、东方草莓种植、乡乡香农机服务等农民专业合作社672家,带动农户5万户。

三、存在问题及原因分析

栾城区在完善村级组织运行规则方面所做的探索与创新对于促进农村管理有序、运转顺畅、经济壮大、便民服务等方面发挥了较好的作用,但在实践过程中遇到的困难仍需进一步探索研究解决。

(一)存在问题

1、村级治理主体“能力弱化”。随着市场经济的发展,有思想、有文化、有能力的年轻村民外出务工较多,造成村级治理的队伍综合素质不高;部分村民虽然有强烈的民主意识和参政意识,但由于思想意识、服务意识、知识水平等因素跟不上发展需要,存在只愿享受权利,不愿承担义务的现象,导致农村经济社会发展滞后。

2、基层党建引力“相对不足”。村党组织和村委会的职能重叠交叉,至上而下的治理模式在农村中根深蒂固,在村民自治、自我管理、自我服务等方面作用发挥弱化,村级党组织的吸引力不足,群众入党的积极性不高,村级党员老龄化严重、党员文化、能力素质偏低。我区农村党员中,35岁以下的仅占11.4%,而61岁以上的就占22.1%。个别农村支部领导班子中就没有40岁以下的支委。部分年老体弱的干部连维持日常工作运转的能力都没有。

3、群团组织活动“形式单一”。共青团、妇联、民兵等村级组织参与村级基层治理的积极性不高、主动性不强,队伍建设滞后,组织作用未能得到有效发挥,往往挂了牌子,一年到头几乎没有开展相应的组织活动。村级各种规章制度较为健全,但是在贯彻制度落实上做的还不够到位,不少村认为某些制度程序过于繁琐,在日常工作中并没有完全按照规定进行,存在运行不规范现象。

(二)原因分析

1、行政村治理模式在组织架构上行政化浓厚。由于村委会未能从行政角色中真正剖离出来,村干部疲于应付计生、卫生、维稳等行政事务,无法放开手脚开展村民自治工作。

2、村级党组织在活动载体建设上缺乏创新。由于村委会掌握了经济资源、与群众利益接触面广等,群众在认可度上更倾向于村委会,有问题更偏向于找村委会解决。而村党支部更多时候面向的是党员,开展“三会一课”等活动相对单一,群众很少接触,党员与群众之间的沟通面较窄,协调作用未能充分发挥。

3、提升农村干部素质在选拔培养上源头受限。在市场经济体制下,农村中文化水平较高、能力较强的中青年大部分外出务工,部分选拔上来的村干部由于小农意识强烈,加上自身素质不全面,对强化村级组织治理,完善运行规则具有较强的桎梏作用。

四、栾城经验和做法带来的几点启示

村党组织领导的村民自治运行机制是顺应农村基层组织建设和民主政治建设发展的产物,它的发展和推进,具有十分重要的意义。通过探索健全完善村级组织运行规则的实践,我们从中得到几点启示:

启示之一:直面问题勇于创新是推进村级组织运行机制建设的动力。问题犹如灰尘,漠视和回避永远也解决不了。只有敢于触及矛盾、正视问题,以担当精神和有为作风,想方设法加以解决,才能突破瓶颈制约、扫除前进障碍,实现新的发展。要坚持问题导向,注重分类施策,对一些普遍存在的问题善于从顶层设计上来解决,对一些长期积累的问题善于从政策层面上来化解,对一些反复出现的问题善于从制度机制上来破解,切实增强村级组织运转工作的预见性、针对性、实效性。创新是引领发展的第一动力。只有始终把改革创新精神贯穿于村级组织运转工作的全过程和各方面,才能持续激发前进动力、发展活力。要强化系统思维下的集成创新,搞好统领性、整体性、协同性的部署,实现基层党建工作目标、资源、方法、机制的有机统一。要重视发挥基层的首创精神,坚持顶层设计与基层探索的良性互动,注意将基层行之有效的“土办法”提炼为固定机制并予以推广,做到既耳目一新、又务实管用。

启示之二:坚持党的领导是推进村级组织运行机制建设的基础。党领导农村工作是一个重大的原则问题,这在任何时候都不允许有丝毫的怀疑和动摇。只有在推行村级组织运行新机制建设中,着力加强村党组织建设,不断提升村党组织的执政水平,改善村党组织领导方法和工作作风,遇事与村委会商量,多听取群众的意见,始终坚守服务群众的宗旨,想方设法为群众解难题,尽心竭力为群众办实事,才能有效地将党员和群众凝聚到了党组织周围,凝聚到了村委事务民主决策上来,保证村级组织运行机制建设的推进和发展。

启示之三:提高干部素质是推进村级组织运行机制建设的关键。推进基层组织建设,推进农村基层民主政治建设,干部是关键。一个号召力、凝聚力、战斗力强的村领导班子,必然得到群众的拥护,就能够领导好村级组织正常运转;反之,一个软弱涣散的村领导班子,想办的事无能力执行,在群众中没有号召力和凝聚力,说话无人听,办事没人跟,基层组织运转根本就无从谈起。因此,必须把提高村干部素质与加强农村基层组织建设同步规划、同步安排、同步建设,坚持不懈抓好农村干部培养教育,增强干部服务观念和服务能力,尤其要重点抓好村党支部书记队伍建设,不断提升党组织的决策力、执行力、创造力、感召力和凝聚力,将广大党员和群众凝聚到推进村级组织运行机制的整体合力上来。

启示之四:摆正群众主体地位是推进村级组织运行机制建设的根本。农民群众是推动村级事业发展的主体,是农村基层民主政治建设的直接参与者。在推行村级组织运行新机制中,对村级重大事项从讨论、决定到执行的每个方面、各个环节,都要充分尊重民意、体现民主,实现大事大家议,决策集体定,优劣群众评,始终把村级重大事项和群众切身利益的事情的决定权、拍板权和执行监督权交给群众,让群众真正成为民主治村的主人。因此,推进村级组织运行机制建设,必须坚持摆正群众主体地位,相信群众、依靠群众,最大限度维护好群众的知情权、参与权、监督权和决策权。

启示之五:提供必要经费是推进村级组织运行规则建设的保证。近些年来,得益于党中央出台的一系列惠农支农政策,农村经济获得了长足发展,农民生活水平有了很大提高,但集体收入单一,收入少、甚至无收入的村仍占了很大一部分,加上政府各项项目建设任务繁重,财政支出口多量大,很难再从紧张的财政挤出资金划拨给村级组织作为办公经费,“无钱办事”、“缺钱办事”成为了制约村级组织正常运行的“拦路虎”。因此在推进村级组织运行新机制中,要通过加大财政支持力度、创新拓展发展思路壮大村级集体经济。全面建立村级集体经济组织,把村级集体资产管理和经营发展等交由村级集体经济组织负责,实现集体资产的积累和增加。为村级组织的正常运转提供经费保障。

结束语

以村为视角,可以透视一个地区党组织的凝聚力和基层党建工作开展的扎实与否,当前栾城正处于一场巨大的社会转型中,各种与此相关联的矛盾和问题必定在“村”这个社会基本单元里酝酿和展现。栾城要实现组团新区、幸福栾城的目标,必须高度重视“村”这个社会基本单元,摸清其运行的真正规律,不断提高村级治理水平。我们相信,只要不动摇目标、不动摇信心、不动摇方向,紧紧围绕阻碍农村基层党建发展的重难点问题,强化问题导向,积极作为、不断完善,一定能够走出一条适合栾城的村级组织运转新道路。

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(责编:罗昱、高红霞)