隨著文旅業蓬勃發展，一些人將私人住宅改成經營性民宿或網約房。有讀者反映，有些在住宅樓內開辦的民宿、網約房未經過合法合規審批便通過網絡平台向外招租，影響居民正常生活，增加小區安全隱患，向相關部門反映這一問題，又遲遲未能得到有效解決。

　　住宅樓內的經營性民宿不分時段喧嘩吵鬧，違規改建增加消防隱患

　　“絕大多數居民想要安靜、安全的居住環境。”劉先生住在山西晉城市司徒小鎮附近。他說，自己所在的小區有部分住戶將住宅私自改造為無証民宿、網約房，不時有外來游客進出小區，深夜喧嘩吵鬧，破壞了小區安寧，還帶來治安隱患。

　　“希望嚴厲整治小區內住宅改造的無証民宿、網約房，嚴格落實民宿經營辦法中樓棟業主同意的准入要求。”劉先生表示。

　　安徽合肥市包河區網友張女士也遇到同樣煩惱。近日，她在人民網“領導留言板”投訴，鄰居的租客把住房改成可網上預訂的民宿、網約房，還配備了麻將機、桌游，沒有任何隔音措施，半夜麻將聲不停，嚴重擾民。

　　“深夜喧嘩、追逐打鬧問題頻發”“門禁被破壞”“電梯長期超負荷運轉，頻繁發生故障，存在安全風險”……一段時間以來，在人民網“領導留言板”上，可以看到不少網友反映住宅樓內的民宿、網約房擾民問題。除了影響小區安寧外，還出現違規改建成民宿的現象。

　　陝西西安市讀者紀先生說，他樓上住戶的租客幾年前擅自改動住宅原有格局，將成套住宅違規分割成4套獨立房間，新增4個獨立衛生間，把住宅變成多間民宿對外出租。從去年開始，他家的屋頂就開始滲水，修好后今年又開始漏，導致牆體發黑，衣櫃、床鋪霉變。

　　江蘇南京市一名網友則投訴，他住的綜合性大樓13層以上是住宅公寓，“有住戶將一套住宅私自隔為6至10個小隔間，再配置大床或雙人床，單套房屋可住人數遠超10人。”他表示，如此改造存在消防隱患，不但房間疏散距離不達標，還有人鑿開兩套獨立住宅的分戶防火隔牆，形成同一連通大空間。此外，原有住宅配電設計負荷小，多台大功率電器同步使用，電氣火災風險高。

　　“住改商”相關規定在執行層面未落實，民宿監管權責被拆分到多部門

　　“利用住宅樓空置房間開辦民宿，屬於將住宅改為經營性用房的‘住改商’問題，法律關系明確。”北京市物權法學研究會副會長兼秘書長畢文強認為，此類問題在定性上並不復雜。首先需要看“住改商”的業主是否嚴格遵守了相關法律規定。其次，如果合法經營，是否遵守環境、交通、公共秩序等相關法律規定。

　　但在執行層面上，住宅樓裡的民宿糾紛解決起來卻未盡如人意。

　　依據《中華人民共和國民法典》第二百七十九條規定，業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主一致同意。也就是說，“住改商”首先需要有利害關系業主的同意。

　　畢文強表示，取得有利害關系業主的同意，實際上是平衡經營者與周邊住戶的權利。既是對周邊住戶的權益保障，也是對經營者的一種保護，“一旦業主都同意了，也就意味著經營者的合法經營行為得到了支持”，實為雙贏之舉。但很多民宿並未遵守這一規定，相關部門也未嚴格落實執行。

　　廣西桂林市七星區讀者蘇先生投訴鄰居在14層樓開辦的民宿夜間噪聲擾民。但相關部門卻以對方有營業執照為由不予處理。當他提出違反了民法典第二百七十九條規定后，當地政府部門回復稱，“民宿申請人登記時，需要簽署並提交《住所（經營場所）使用承諾書》，其中包括承諾已取得有利害關系業主同意將住宅改變為經營性用房，登記機關據此核發營業執照。”蘇先生投訴后，盡管相關部門確定該業主未依據規定經有利害關系的業主一致同意，仍提出“應由與之有利害關系的業主、業委會、物業公司等通過訴訟去解決”。

　　這種情況並非個案。上海市黃浦區讀者陳女士投訴有鄰居未經其他居民允許，擅自把私有住房變成民宿，不符合民法典第二百七十九條規定，相關部門回復讓陳女士自己通過司法途徑解決。實踐中，確有不少業主據此訴諸法院成功的案例，但與鄰居對簿公堂需要投入大量人力精力，多數人望而卻步。

　　與此同時，對於住宅樓內的民宿糾紛，不少地區受制於上位法規細化不足、基層部門執法邊界不清等現實障礙，治理手段往往停留在約談勸導層面。廣東某地今年3月在回應民宿擾民問題時表示：“目前國家和省、市、區各級法律法規尚未對時租日租房的經營性質與准入資質、治安管理標准、消防安全規范等關鍵維度作詳細規范要求”，因“缺乏管理依據，我鎮監管過程中難以對時租日租房、民宿進行定位管理”“目前只能開展政策普法宣傳”。

　　在具體實施過程中，住宅樓內民宿的監管權責被拆分到多個部門。如公安機關主要依據《租賃房屋治安管理規定》對短租房開展治安層面的管理，無証經營的違規行為歸市場監管部門受理。這就導致同一類問題在不同地區、不同部門的法律適用標准存在明顯差異，直接造成群眾維權時找不到清晰明確的路徑。

　　畢文強認為，國務院辦公廳去年9月下發的《關於進一步加強旅游市場綜合監管的通知》明確：文化和旅游部牽頭負責旅游市場綜合監管的統籌、協調﹔縣級以上地方政府對本區域旅游市場監管統籌協調﹔同時要求“穩步推進跨部門、跨區域聯合檢查和執法協作”“發現涉及多部門監管職責的問題線索，及時協同相關部門開展調查”。民宿作為旅游市場的一部分，應據此明確相關負責部門。

　　但作為牽頭部門，文旅部門有其難處。一名相關人士表示，文旅部門對於民宿管理缺乏相應的抓手。“文旅部門沒有民宿的審批權，也就沒有民宿的基本信息，監管比較困難。”

　　此外，目前民宿、網約房等概念邊界還不清晰，對於住宅樓內的民宿定位，處於模糊地帶。若視為旅店業，需取得營業執照、公共場所衛生許可証，通過消防驗收、獲得特種行業許可証方可經營﹔視為個人短租房，甚至不需申領營業執照。

　　今年7月，內蒙古鄂爾多斯市政府在回復市政協提案函中表示，在國家和自治區尚未出台專門法規情況下，因地制宜落實屬地管理責任，將民宿和網約房分成幾個級別，“房源集中、具備一定規模”的全部納入旅店業管理，“房源分散、規模較小、不適宜設置前台的”按出租房屋管理。該市民宿從業者李女士告訴記者，她目前經營四五間房的民宿，因為無証處於關閉狀態。詢問相關部門何為“房源分散、規模較小”，回復說在等方案落地。“政策模糊，落地到執法單位也會是模糊的”，她表示，希望政府部門盡快能有清晰界定。

　　清晰定位住宅樓內辦民宿的性質，建議建立前置登記備案制度

　　明確民宿的定位，才能明確住宅樓內辦民宿的法律性質界定，以及細化其准入門檻與開辦條件。浙江旅游職業學院教授章藝介紹，依據2023年2月開始實施的國家標准《旅游民宿基本要求與等級劃分》（GB/T41648—2022）國家標准（以下簡稱“標准”），旅游民宿是指利用當地民居等相關閑置資源，主人參與接待，為游客提供體驗當地自然、文化與生產生活方式的小型住宿設施。“主人親自服務、參與接待是民宿的重要特征。”她介紹。

　　作為“標准”主要起草人之一，章藝指出，“標准”提出“經營用客房建筑物應不超過4層且建筑面積不超過800平方米。”這一規模要求是基於消防安全考慮，參照當時住建部、公安部、國家旅游局聯合發布的《關於印發農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）的通知》建村〔2017〕50號文件中“最高4層且建筑面積不超過800平方米”制定的。

　　而針對“住改商”的執法落實不到位問題，不僅需厘清市場監管、公安、住建、文旅等部門的權責，還要實現跨部門信息共享，建立常態化聯合執法工作機制。

　　西南政法大學民商法學院教授張力建議，建立民宿前置登記備案制度。“此類現象的根本問題在於部分經營性住宿活動長期游離於登記備案體系之外。”他認為，凡以經營為目的、向社會不特定人提供短期住宿的住宅，開業前須提交有利害關系業主同意証明、消防合格証明、治安管理責任書等材料，經備案后方可經營。未備案即屬非法經營，由主管部門直接查處，從事后懲處轉為事前過濾。“在備案審查中，應當核驗房屋結構變動的合法性。涉嫌違規改擴建的，可依據城鄉規劃法等法規進行處理。”對多次查實非法經營的經營者或產權人可納入信用記錄，限制其再次申請備案。

　　張力還表示，除了要求物業企業履行發現、勸阻與報告義務，要壓實OTA（在線旅游）等網絡服務平台的民宿房源前置審核主體責任，要求平台對上架房源的經營資質等核心材料進行實質性核驗，拒絕無備案房源上架。

　　讀者田先生表示，有的民宿地址直接寫著“公租房—18棟”竟然也能在網絡平台上架，還有的監管部門已確定民宿違規，也僅能讓民宿業者自行關閉網絡平台上出租房源。網絡平台並非法外之地，對明確違規的上架房源，相關部門有權要求網絡平台第一時間採取下架、限流、封禁賬號等分級處置措施。他建議，加大對無証經營、多次違規整改不到位的民宿經營主體的懲處力度，通過提高違法成本形成有效治理。

　　最近，湖南省十四屆人大常委會第二十五次會議通過了《湖南省民宿條例》（以下簡稱《條例》）。作為全國首部以民宿為主要規范內容的省級地方性法規，其中“不得在城鎮住宅小區建筑物超過四層的住宅內開辦民宿﹔在四層以下的住宅內開辦民宿的，應當遵守法律法規以及管理規約，並經有利害關系的業主一致同意。”“網絡交易平台等中介機構為民宿經營者提供交易服務的，應當對其進行實名登記，查驗營業執照、特種行業許可証等相關信息的真實性”等規定，針對民宿管理工作中出現的問題作了回應。

　　張力認為，《條例》推動民宿管理從原則性規范走向准入、經營、平台和部門協同的全鏈條治理。比如，《條例》對城鎮住宅小區民宿設置樓層限制，並要求有利害關系業主一致同意，回應了居民居住安寧、共有權益和房屋安全等現實問題﹔同時將網絡交易平台納入監管，要求實名登記、核驗營業執照和特種行業許可証，對虛假信息和違法行為採取停止服務、報告等措施，有助於把監管關口前移。

　　他也表示，需要注意的是，《條例》雖規定了多部門聯合審批機制，但這並非完整的民宿前置備案制度。下一步還應盡快細化民宿認定辦法、消防標准、審查材料和平台責任邊界，避免誘發審批標准不一、重復審批或監管責任不清等問題。

　　《 人民日報 》（ 2026年10月12日 07 版）