一、改革背景

2017年，成都市委、市政府明確提出“加快建設最適宜新經濟成長的城市”。為此，成都市在全國率先出台關於對“四新”經濟實施包容審慎監管的意見，在實踐中不斷探索創新監管方式，全國首推包容審慎柔性執法，努力減少執法對立、杜絕生硬執法、提升執法溫度，打造法治化營商環境，不斷提升市場主體和人民群眾法治獲得感滿意度。

二、具體舉措

（一）轉變監管理念，全國首創“容錯免罰”機制。一是慎處罰。2018年以來，成都市聯動全市32個行政執法部門、23個區（市）縣，推動出台並同步落實包容審慎監管、深化柔性管理服務、推進包容普惠創新行動計劃等機制18件，大力倡導“包容審慎監管”新理念，明確慎用行政處罰措施，努力變“重管理”為“細服務”、變“嚴罰式”為“容錯式”，實現了放管結合、寬嚴有度。二是重互動。在行政處罰“三張清單”制定過程中，組織全市行政執法部門在全市范圍開展調研，主動傾聽市場主體和群眾的呼聲，收集市場主體對執法處罰的意見建議。同時，不定期對行政處罰“三張清單”實施動態調整，實現公眾參與、執法互動，有效緩解執法對立。三是強引導。在行政處罰“三張清單”實施過程中，要求全市行政執法部門堅持疏堵結合、懲教並舉，區別不同情況，採取宣傳引導、信用承諾、行政提示、行政約談、行政告誡等方式，加強督促、引導和規范，讓企業和創業者充分感受到執法“溫度”。

（二）規范執法標准，全國首推“照單處罰”目錄。梳理110余部法律法規，嚴格規范自由裁量權，明確不予處罰、減輕處罰、從輕處罰的具體標准，形成1625項“三張清單”，執法人員“照單處罰”成為常態，有效防止了簡單執法、機械執法、一刀切執法等問題。一是明確“不予處罰”標准。將情節輕微並及時糾正、沒有造成危害后果的、以及依法可以不予行政處罰的違法行為，包括沿街兜售物品、未將營業執照置於經營場所醒目位置等532個事項納入《不予處罰事項清單》。二是明確“減輕處罰”“從輕處罰”標准。將未按規定的內容和方式明碼標價、外商投資企業未如期備案但主動消除影響等406個事項納入《減輕處罰事項清單》，在法定處罰幅度的下一個幅度內對行為人進行處罰。將擅自設置臨時戶外廣告、從事零星施工和市政維修活動未有效隔離施工區域等687個事項納入《從輕處罰事項清單》，在法定處罰種類和幅度內對行為人適用較輕種類或者較小幅度的處罰。三是明確“從嚴監管”底線。對涉及國家安全、公共安全、食品藥品安全、假冒偽劣、侵犯知識產權、安全生產、生態環境、污染防治以及關系人身健康和生命財產安全等領域的違法行為，不予適用“三張清單”，堅決依法予以從嚴查處，嚴守監管紅線底線。

（三）創新監管方式，不斷提升“剛柔並濟”韌性。一是加強行政指引。組織全市行政執法機關在法定職權范圍內，制定行政指引，通過建議、輔導、提醒、規勸、示范、公示、約談等非強制性方式，引導市場主體履行法定義務。二是創設保護期限。對未知大於已知的新產業新業態，如區塊鏈、共享經濟等企業，出現輕微違法行為時，給予合理“觀察期”﹔對需要達標整改的企業，設立必要的“過渡期”。三是採取預警提示。將預警提示作為一般執法行為的前置程序，創新推行粉色宣傳、黃色提示、白色處罰“三色”工作法，實施指導幫助、教育提醒、處罰告知，給予市場主體自我糾錯的時間空間。四是開展柔性執法。 2020年以來，成都市累計開展說服教育8.4萬次、勸導示范26.97萬次、行政建議2.2萬次、行政指導3.68萬次、行政約談0.56萬次、行政告誡0.77萬次、行政回訪1.76萬次、其他柔性執法0.32萬次，得到了市場主體的肯定和認可。

（四）強化執法監督，努力形成“多向發力”格局。一是推行“兩級聯審”法制審查。重大行政處罰推行執法部門法規處事前審核、市司法局事后備案“兩級聯審”，確保行政行為從源頭上合法合規。二是推行“事前+事后”審備結合。重大行政處罰由執法部門法規處事前審核，司法局事后備案。三是推行“線上+線下”監管。打造全市綜合行政執法智慧服務平台，實現對6697項行政處罰權力事項實時預警提示、全程自動監管。嚴格對實施行政處罰“三張清單”情況進行隨機抽檢。四是推行“指導+快審”糾錯。加大行政復議指導力度，及時發出《行政復議意見書》，督促行政執法機關找原因、抓整改。開通新經濟領域復議案件“綠色通道”，加快行政復議審理速度。2018年以來，累計發出《行政復議意見書》193件，行政機關執法行為綜合糾錯率達25%，努力做到監督力量整合化、監督效能最大化、監督成本最優化。

三、取得成效

（一）經驗全國復制推廣。2019年11月1日，《法制日報》刊發《編制行政處罰三張清單推行包容審慎柔性執法 成都法治政府建設在重點環節取得實效》。2020年5月19日，《法制日報》刊發《全國首推行政處罰“三張清單”制度 成都為優化法治化營商環境貢獻經驗》。2020年10月22日，作為四川地區唯一受邀代表，市司法局在國務院推進政府職能轉變協調小組辦公室創新實施包容審慎監管座談會上作經驗交流發言。2020年12月，成都市包容審慎柔性執法經驗被國務院辦公廳專報採用（涉密未下發）。2021年6月9日，國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組辦公室簡報印發《四川成都市編制實施行政處罰“三張清單”規范行政執法行為開展“有溫度的執法”》。2022年3月21日，《瞭望》刊發《成都探路包容審慎監管》。2022年5月8日《法治日報》第1版《成都“三張清單”激發城市活力》。2021年3月30日，四川省人民政府辦公廳印發《四川省深化“放管服”改革優化營商環境2021年工作要點》（川辦〔2021〕17號），明確“在全省范圍復制推廣成都市包容審慎監管經驗做法”。《四川改革專報》2021年第65期專題刊發。目前，全省21個地（市）州已出台包容審慎監管措施。

（二）工作得到充分肯定。2021年7月13日，成都市市長王鳳朝在市政府辦公廳收文處理箋《市司法局〈關於國務院在全國復制推廣我市推行包容審慎柔性執法經驗做法的報告〉（成司報〔2021〕72號）》上批示：成效值得肯定，望再接再厲，繼續深化改革創新，探索更多可復制推廣的成都經驗。2022年11月28日，中央全面依法治國委員會辦公室《關於第二批全國法治政府建設示范地區和項目命名的決定》（中法辦發〔2022〕6號），四川省成都市“推行包容審慎監管支持市場主體健康發展”項目被命名為第二批全國法治政府建設示范項目。2022年12月10日，四川省委常委、成都市委書記施小琳同志在市委依法治市委員會辦公室《關於我市參加第二批全國法治政府建設示范創建情況的報告》（成法委辦〔2022〕3號）、中央全面依法治市委員會辦公室《關於第二批全國法治政府建設示范地區和項目命名的決定》(中法委發〔2022〕6號）上作出批示：以此為契機，深化我市法治政府建設。

（三）社會各界廣泛認可。一是釋放社會創造力。目前，成都市場主體總量達341萬戶，同比增長21.29%，僅2022年，成都新增市場主體57.94萬戶，總量居全國副省級以上城市第2位。2022年新增上市公司12家，居中西部第1位。二是成功應對新考驗。成都推行“五允許一堅持”佔道經營等柔性監管舉措，助力城市重燃“煙火氣”。成都成為第一輪疫情后全國復工復產復市最快、秩序活力恢復最好的城市之一。三是有力促進社會和諧。2021年成都市行政執法領域復議率下降13.25%、投訴率下降32.18%。成都被評為國際化營商環境建設標杆城市，連續13年蟬聯中國最具幸福感城市。

（四）形成系列制度成果。2018年5月16日，成都市推進依法行政工作領導小組辦公室印發《關於對新經濟實行包容審慎監管的指導意見》（成依法行政辦〔2018〕5號）。2019年4月1日，成都市法治政府建設工作領導小組辦公室印發《全面推廣行政處罰“三張清單”制度推進包容審慎柔性執法的指導意見》（成法建辦〔2019〕1號）。2020年3月14日，成都市城市管理委員會、成都市城市管理行政執法局印發《成都市城市管理五允許一堅持統籌疫情防控助力經濟發展的措施》（成城發〔2020〕20號）。2021年9月26日，成都市法治政府建設工作領導小組辦公室印發《關於完善行政處罰“三張清單”制度動態調整機制持續推進包容審慎柔性執法工作的通知》（成法建辦〔2021〕16號）。

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