玩湃社區。

成都市緊緊圍繞人民對美好生活的向往和建設踐行新發展理念的公園城市示范區總目標，主動順應超大城市的營城邏輯和內涵式發展的時代要求，編制國內首個城市剩余空間更新規劃設計導則，秉持“一切有空間的地方皆能停留，一切能停留的地方皆能交往，一切有交往的地方皆有效益”理念，深度挖掘、系統梳理存量低效的土地資源和有限的空間資源，提升土地使用效益，強化節約集約利用，創造性轉化城市剩余空間價值，精細化塑造公共空間品質，變“剩余空間”為“金角銀邊”，充分展現精致城市面貌和小空間中的大美世界，以土地資源要素保障模式、城市更新方式和公園城市營造范式的創新突破，推動城市精明增長和綠色低碳高質量發展。

一、改革背景

城市剩余空間是國內學者基於畸零空間、失落空間、消極空間等既有研究提出來的創新概念，是在微觀空間尺度對城市空間治理方式的一項重要探索。

當前，我國城市發展由增量發展進入存量挖潛、增存並重的新階段，在資源要素緊約束的背景下，系統梳理利用效率有待提升的土地資源，深度挖掘、充分發揮城市剩余空間的價值，重塑公共空間品質，節約集約利用國土空間資源促進城市高質量發展。這是城市精細化治理的重要手段，也是城市保持自身活力特色與可持續發展的現實需要，更是城市演進規律和營城邏輯的客觀要求。

近年來，國際國內一些大城市開展了對微小空間、零星插花地塊的更新利用工作。巴塞羅那推行微觀地塊整治的“城市針灸”特別更新計劃，重塑了數百處街巷、內庭和口袋公園。北京以社區周邊三角地、邊角地等零散的公共空間為試點，開展微空間改造優秀方案征集活動。深圳的“趣城 深圳美麗都市”計劃，集中對濱水空間等利用效率不高的邊角小微地塊實施低成本、小尺度微更新。上海重點針對老舊小區空間品質不高、社區公共地塊利用不精等問題，開展微更新行動打造了一系列街角廣場、屋頂花園等社區公共空間。此外，浙江還出台了《高速公路橋下空間合理利用管理試行辦法》等政策，初步探索城市部分剩余空間的利用政策保障。這些省、市對城市剩余空間的更新利用開展了零散的特色實踐，但尚未形成系統的技術標准與規范。

隨著全市人口突破2100萬、邁入超大城市行列，成都的城市建設正在從規模擴張向內涵式、集約型高質量發展轉型，需要持續提升精細化治理水平。成都市的城市剩余空間廣泛分布於城市建成區內，存在街角地塊、橋下空間、公共建筑屋頂空間、低效工業倉儲與低效商業區等多處城市剩余空間點位，經梳理摸查，中心城區高架橋下空間長度共計超過170公裡、鐵路兩側空間長度約180余公裡、地鐵車輛段上蓋面積約151萬平方米……這些城市剩余空間數量眾多、土地利用率不高、環境品質較低、建筑風貌欠佳、發展活力不足。城市剩余空間的利用潛力尚未得到充分挖掘，亟需以規劃為引領，形成科學性、系統性、可操作的規劃技術文件，指導城市剩余空間的更新利用，推動城市空間品質和土地利用效率整體提升。

二、改革舉措

成都市出台的《城市剩余空間更新規劃設計導則》（以下簡稱《導則》）是國內首個指引城市剩余空間更新利用的規劃設計導則。《導則》研究該領域的前沿理論和發展趨勢，集成國際國內先發經驗，系統梳理成都市中心城區土地利用效率有待提升的城市剩余空間現狀，界定城市剩余空間的概念、類型和主要特征，明確更新利用的總體策略、分類指引和設計實施建議，提出具有成都特色、易操作、能落地的城市剩余空間更新技術指引和實踐路徑，以國土空間精細化治理的前瞻性、開創性探索，挖掘土地價值，重塑空間品質，推動精致營城，創造城市驚喜，節約集約利用有限的土地資源、空間資源實現更高質量、更有效率的發展，將城市建設發展成果具化為人民可感可及的幸福美好生活體驗，有力助推踐行新發展理念的公園城市示范區建設。

（一）加強總體統籌，構建精准化的標准體系

《導則》在國內外率先建立了城市剩余空間的識別認定、類型劃分標准。在深入研究紐約、東京、巴塞羅那以及北京、上海、深圳等國內外大城市相關經驗的基礎上，整合既有研究對空間土地資源的類型劃分和主要實踐，立足成都市中心城區特征和群眾需求，以易識別、易引導、符合成都地域實際為原則，界定城市剩余空間的概念、類型和特征。《導則》提出，城市剩余空間是城市中容易被忽視、未被充分利用、缺乏合理規劃設計引導的灰空間，通俗的講就是那些會讓人們產生小小失望的“邊角余料”零星地塊。同時，《導則》將城市剩余空間的類型精准提煉、系統劃分為橋下空間（高架橋下、立交橋下和路基涵洞）、街旁空間（街角地塊、建筑退界空間和道路交叉口）、地下空間（地下過街通道、單建式人防工程）、基礎設施周邊空間（鐵路兩側、鄰避設施周邊、人行天橋空間）、屋頂空間（公共建筑屋頂空間和現狀建成未一體化開發的車輛段上蓋空間）、濱河空間（主要河道沿岸、一般河渠沿岸空間）、低效用地（短期暫不開發土地、低效工業倉儲區和低效商業區）共7大類18小類，形成了上下銜接、覆蓋全面、清晰完整的標准體系。

（二）優化頂層設計，提出系統化的指引策略

《導則》在國內外率先針對城市剩余空間特征提出系統化的更新利用原則、規劃策略和設計指引。按照“主體功能優先、強調公共屬性、輕量更新設計、激活空間價值、協同漸進推進”的總體原則，從空間形態功能、土地利用價值、人的需求感受等角度，提出了“豐富交往空間，植入休閑載體﹔強化景觀設計，提升美學體驗﹔推動藝術介入，彰顯天府文化﹔創新商業場景，增值城市空間﹔推動共同營造，打造共享家園”5大總體指引，以及針對橋下空間、街旁空間、地下空間、基礎設施周邊空間、屋頂空間、濱河空間、低效用地的7個分類指引。通過分級分類提出“功能植入、景觀改善、文化提升”等差異化指引策略，以科學規劃為先導，將城市剩余空間融入城市景觀體系、城市功能體系、城市價值體系，進一步提高公共空間品質和土地利用價值，提升區域人氣，增強城市活力。在總體指引下，《導則》除對存量用地提出更新利用指引外，還創新性對新建項目提出設計指引，力求避免今后城市建設中形成新的城市剩余空間，兼顧更新與新建。

（三）彰顯以人為本，運用多樣化的更新模式

《導則》以實現公共利益、滿足群眾現實需求為導向，以更加精細的國土空間治理方式，分門別類提出了不同城市剩余空間的更新利用模式和手法，為推動生態價值創造性轉化打造更多的承載空間。根據不同橋下的空間尺度，明確可植入的市政設施、運動設施等功能類型﹔根據街角地塊的不同區位、面積和價值，引導其功能化、場所化改造﹔通過靈活的景觀化和功能化處理，增強人們使用地下空間的新鮮感﹔通過建筑物和隔離物美化、適度植入公共活動功能，減弱鄰避設施帶來的消極感受﹔採取屋頂綠化、觀景台、藝術裝置等方式強化屋頂空間景觀體驗，並根據建筑類型和周邊需求補缺公共功能﹔引導濱河空間開放可達、舒適親水，提升濱河空間活力﹔建立短期暫不開發土地的正負面使用清單，引導植入符合周邊需求的輕量化設施﹔借鑒荷蘭、澳大利亞等利用城市“灰空間”植入體育元素的經驗，提出連通天府綠道、結合口袋公園布置健身廣場、網球場、籃球場等體育設施，以體育元素豐富交往空間。通過因地置宜植入公園綠地以及休閑交往、文化創意、體育健身、商業服務等設施，依托活動組織、藝術介入、品牌引進等措施，形成復合型公共空間和怡人的空間感受，營造特色場景，創造城市驚喜，把城市剩余空間塑造成為城市的“金角銀邊”。

（四）保障落地落實，出台公益化的政策支撐

《導則》不僅明確了更新利用城市剩余空間的規劃原則和技術路線，還提出了政策建議和實施計劃，強化實操指導性。《導則》要求，相關政策制定應以保障公共安全為前提、以保障公共事業為重點，分別制定不同類型城市剩余空間更新利用的工作方案、管理辦法、激勵措施和支持政策，鼓勵特許規范使用、藝術景觀營造、成片連線開發。構建了 “1+N”實施保障體系（1個三年行動方案+N個支持政策），進一步細化制定了場景空間保障、資金支持保障、行政審批保障、共建共享保障等實施保障舉措，打通資金、稅收、用地、規劃、建設、運營等方面堵點，推動項目落地實施。

三、改革成效

成都市《城市剩余空間更新規劃設計導則》印發實施后，市委、市政府對城市剩余空間更新利用工作高度重視，召開《導則》培訓會、現場推進會進行統籌部署，將此項工作納入全市“幸福美好生活十大工程”和“十四五”重點工作，加力加快推動建設。

隨著更新利用城市剩余空間打造“金角銀邊”行動方案的實施，全市不斷挖掘城市剩余空間潛力，針對低效閑置地塊積極推動更新改造、提檔升級和再開發利用。武侯區成都音樂坊、大悅城屋頂花園、成華區府青運動空間、青羊區WePark玩湃社區足球公園等點位，實現了“從短期暫不開發用地到音樂藝術特色新場景”“從閑置屋頂到空中玫瑰婚慶花園” “從灰色高架橋到綠色運動場”“從微小街角地到活力新空間”的華麗蛻變。全市400余處更新利用點位已閃亮呈現，人民群眾的幸福感與獲得感不斷增強，“城市讓生活更美好”的理念得到了有效落實。

（一）變“剩余空間”為“金角銀邊”，回應了人民群眾對幸福美好生活的新期待

成都市將更新利用城市剩余空間打造“金角銀邊”工作，作為黨史學習教育和“我為群眾辦實事”的具體抓手，作為直接惠民便民的項目載體。按照《導則》指引，根據不同的空間特征推動體育運動設施、文化活動場地、點式生活服務設施等依托城市剩余空間均衡配置，針對街角零星地塊植入口袋公園，接入“上班的路”“下班的路”等社區綠道並作為休憩服務節點，形成市民舉步可達的社區活力熱點，促進鄰裡休閑交往，讓市民看到更多發生在家門口的積極變化，獲得更多人性尺度、各具匠心的空間感受，不斷滿足廣大市民更高層次的健康、精神需求，把城市的創新發展成果具化為人民群眾可見可感的美好體驗和觸手可及的生活場景。

（二）變“剩余空間”為“金角銀邊”，打造了展示成都特色魄力的新窗口

堅持“小空間蘊藏大智慧，小空間做好大文章”。成都市聚焦辦賽營城，統籌考慮舉辦大運會和籌辦其他國際國內重大賽事、盛會，在重點區域、重要線路實施了一系列城市剩余空間更新利用項目，高質量加快項目呈現。結合“十四五”規劃由點及面推動城市剩余空間更新改造，打造集運動、休閑、娛樂、藝術、商務、社交等功能於一體的連續美好場景體驗，豐富交往空間，促進文商旅體功能融合協同發展，進一步提升片區人氣與城市活力，以精細治理重塑公共空間品質和“蜀都味、國際范”風貌形態，以介入流動的文化藝術活動或植入固定的文化建（構）筑物、藝術裝置彰顯特色文化魅力，串點成線連片打造了城市形象的展示窗口。

（三）變“剩余空間”為“金角銀邊”，開辟了國土空間資源節約集約利用的新路徑

落實“把握新發展階段、貫徹新發展理念、融入新發展格局”的要求，在城市存量提質發展的新階段，按照《導則》推動城市剩余空間更新改造和利用，成為了成都市“漸進式、繡花式”城市有機更新和低效用地再開發利用的重要舉措和內涵。基於邊角零星地塊、微小公共空間的精細營造，植入特色功能業態，塑造主題消費體驗，適度挖掘並釋放城市剩余空間的潛能特別是商業價值，有效盤活了閑置空間資源和低效土地資源，促進了城市空間增值。同時，隨著一批批具有經濟效益、社會效益、管理效益的橋下、濱河、地下、街旁“金角銀邊”不斷形成，實現了生態價值創造性轉化，落實了碳達峰碳中和目標任務，助推了城市“空間、產業、交通、能源”四大結構調整優化。

（四）變“剩余空間”為“金角銀邊”，構建了多元主體共建共治共享的新格局

成都市堅持“政府引導、部門牽頭、社會參與”的原則，採用政府職能部門推動、引入市場主體開發、業主自主改造、社會組織與社區居民共建等模式，由政府部門、街道、社區、居民、企業和社會組織等多元主體共同參與、高效協同推進城市剩余空間更新改造和利用。通過開展方案比選、發布機會清單、舉辦群眾性主題活動、專題報道等方式，提高各處城市剩余空間的利用率和“金角銀邊”的曝光率、知名度，讓更新利用城市剩余空間的過程成為增進鄰裡和諧、凝聚社會共識的過程，構建了植根社區、多元共生的城市治理格局，為總體形成“人城境業和諧統一的大美公園城市形態”提供了新時代城市治理的成都方案。

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