全球海洋治理自20世紀40年代末50年代初隨全球化進程而興起、發展，是國際海洋秩序向注重合作、規范和統一路徑轉變的重要實踐。經過持久探索和各國共同努力，全球海洋治理逐漸形成了以聯合國為中心，由《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)《生物多樣性保護公約》及聯合國教科文組織政府間委員會、聯合國海洋大會等國際公約、機構、地區條約和合作機制構成的多邊秩序。

這些規則和制度為主權國家之間開展國際和區域海洋治理合作確立了規范和框架，使全球海洋治理取得了許多具有重要意義的進展與突破。但隨著世界政治經濟格局的加速演變，海洋戰略領域也出現了一些新問題、面臨諸多困境。

在現行全球海洋治理體系中，三個方面問題較為突出：

第一，全球海洋治理碎片化。主要體現在治理的機制和規則兩個方面。全球及區域海洋治理機制、機構自20世紀50年代以來如雨后春筍般涌現，但部分機制、機構間管轄權重疊、治理盲區等問題也隨之產生。

聯合國系統內的聯合國教科文組織(UNESCO)、聯合國環境規劃署(UNEP)、聯合國糧農組織(FAO)及其附屬機構漁業委員會(COFI)、世界氣象組織(WMO)及其海洋氣象和海洋學計劃(MMOP)等機構都提出了各自的海洋治理計劃和項目。

據不完全統計，目前在印度洋和西太平洋地區就有至少40多個涉及海洋治理的區域合作機制，涵蓋了安全、搜救、漁業、環保、經濟、打擊海盜和海上武裝搶劫事件、海事等各個領域。以漁業治理為例，印太地區就存在北太平洋漁業委員會、南太平洋區域漁業管理組織、亞太地區漁業委員會、印度洋金槍魚委員會、西南印度洋漁業委員會、南印度洋漁業協定、中國—太平洋島國漁業合作發展論壇、東南亞漁業發展中心等超過8個區域性合作機制。

第二，海洋博弈陣營化。自提出“亞太再平衡戰略”以來，美國出台了一系列重要的戰略規劃文件，在新的全球、“亞太”以及隨后的“印太”戰略框架下對地區海洋安全戰略進行了調整和重塑。歷屆政府的實踐使得美國“印太”海洋安全戰略的“陣營化”趨勢逐漸清晰和明朗，其“志同道合”伙伴包括了其條約盟友以及存在共同利益和戰略契合點的其他國家。

第三，海洋爭端的白熱化。在全球范圍內，各國圍繞海洋劃界、漁業資源開發、島礁領土主權、海上航道使用等引發的矛盾和糾紛層出不窮。據粗略統計，全球目前仍有超過200起因島礁領土主權、海域管轄權主張及海洋資源開發等因素引起的海洋爭端，至少60多個國家卷入其中。海洋爭端多與歷史和民族情感、重大的經濟和安全利益訴求等糾纏，爭端解決絕非易事。

當前，全球海洋治理還面臨著三個方面的困境：

第一，全球化進程“逆流”波及海洋治理。有研究認為，自2007年以來全球化進程明顯放緩甚至進入停滯狀態，2009年以來國際體系已經進入“逆全球化”階段。2020年上半年以來，席卷全球的新冠肺炎疫情加劇了西方國家對全球化的排斥和抗拒。全球海洋治理進程不僅失去了全球化動力的加持，而且像其他領域一樣，遭到國際社會的質疑和反對。譬如，以全球海上航道安全治理為例，有研究顯示，“逆全球化”浪潮就顯著降低了各國對海盜、航道安全等領域推進多邊治理的訴求和意願。

第二，海洋治理領域也開始盛行單邊主義和保護主義。全球海洋治理作為二戰后國際秩序的重要組成部分，一直由美國主導和操控。美國作為國際體系的主導者，對全球海洋治理的規則設定、制度創設、議題設置和政治進程具有決定性影響。英國、日本、法國、澳大利亞等也是在美國的支持和保護之下維持對全球海洋治理的話語權。但2017年以來，為追求“美國優先”目標，美國在包括全球海洋治理在內的眾多領域推行保護主義和單邊主義。與此同時，英國及歐盟國家也不同程度受到民粹/民族主義和“反全球主義”思潮的沖擊。

第三，全球海洋規則秩序的先天缺陷和發展滯后日益顯現。自《公約》通過並生效以來，圍繞《公約》相關內容適用和解釋分歧日益凸顯，在生物多樣性養護、微塑料污染治理、海洋酸化治理等領域，亟需新的國際規則填補制度的缺失和空白。

目前，全球海洋發展面臨著前所未有的挑戰，生物多樣性退化、漁業資源衰竭、海洋污染、海水酸化及溫度上升、海平面上升、航道安全等各個領域的治理任重而道遠，維護和完善多邊主義全球海洋治理體系是世界各國共同面臨的課題。世界各國應該如何應對？

第一，根據輕重緩急，加快完善國際海洋治理相關規則的步伐與進程。可以國家管轄外區域海洋生物多樣性(BBNJ)國際協定、國際海底區域資源開發規章、海洋塑料垃圾治理國際合作規則等為重點領域，依托聯合國海洋大會等重要國際機制，與時俱進，對《聯合國海洋法公約》等國際海洋治理規則進行修訂和完善。

第二，保護人類賴以生存的海洋，共建全球藍色伙伴關系。聯合國2030可持續發展議程的目標14提出，保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展。海洋仍將是21世紀全球經濟增長的主要載體。世界各國應齊心協力在“保護”與“發展”之間找到平衡，避免全球海洋“公地悲劇”，通過海洋科技創新提高海洋資源的利用率和經濟效益。

第三，國際、區域和國家三管齊下，擴大全球海洋治理公共產品供給。針對現階段地區和國際海洋治理機制“碎片化”困境，各國應以多邊主義為原則，在聯合國的框架下，逐步通過對話協商，整合和完善地區與國際海洋治理合作機制，從而填補原有治理機制網絡中的盲區和盲點。推動建立國家-區域-國際三個層次協調聯動、力避重疊、優勢互補，構建全球海洋治理公共產品供應網絡。

第四，擯棄冷戰思維，共同推進全球海洋安全治理。當前，海盜、海洋爭端、制海權爭奪等非傳統與傳統安全挑戰疊加作用，全球海洋安全形勢不容樂觀。應跳出“零和安全”和“冷戰思維”的怪圈，以合作、共同、平等的安全理念，圍繞航道安全維護、區域海洋爭端解決和海上安全形勢管控等議題建立穩定、長效的對話、協商及合作機制。

第五，發揮涉海非政府組織、智庫和科研機構在全球海洋治理中的特殊作用。例如《世界環境公約》由法國頂尖法律智庫“法學家俱樂部”發起，聯合國目前已經通過決議為該公約草案制定基本框架。國際社會應支持涉海非政府組織、智庫和科研機構，發揮為政府間磋商及各國政府部門決策過程提供科學調查數據、研究建議、信息的跨國和跨部門共享的作用。(完)

作者簡介：

吳士存，歷史學博士，博士生導師、研究員，華陽海洋研究中心理事長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席、中國南海研究院創始院長，廈門大學講座教授。曾作為訪問學者先后赴美國霍普金斯大學高級國際問題研究院、美國亞太安全研究中心、哈佛大學肯尼迪政府學院學習或進修，曾參加美國政府“美國外交政策溯源”等研修項目。1993—2000年，作為中國政府代表團和專家組成員參與中越北部灣劃界談判。

吳士存致力於南海問題研究近30年，長期從事南海史地、海洋劃界、國際關系與地區安全、海南自貿港建設等跨領域研究，主持相關課題400余項。出版中外文著作30余部﹔並在國內外知名媒體平台發表中英文學術論文和時評文章300余篇。

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