以大中型客車制造為主，福建廈門集美汽車小鎮集聚100多家汽車零部件生產企業﹔立足盛唐文化和絲路文化旅游，陝西西安大唐西市小鎮每年旅游收入達10多億元﹔建設技術研發轉化中心、智能標准廠房，河南洛陽新材料及智能裝備科創小鎮吸引大量高新企業入駐……近年來，全國各地涌現出一批精品特色小鎮，促進了經濟轉型升級和新型城鎮化建設。

成效顯著，但也存在問題，特別是部分特色小鎮概念混淆、內涵不清、主導產業薄弱等問題引起多方關注。如何規范管理？怎樣實現更好發展？國家發展改革委等10部委近日聯合發布《全國特色小鎮規范健康發展導則》（以下簡稱《導則》），圍繞特色小鎮空間布局、質量效益等方面，明確13項具體指標，劃定5條底線，提出了普適性操作性的基本指引。

“少而精”建設特色小鎮

——到今年上半年，全國清單內特色小鎮減少至約1600個，預計還將有所減少

最近，國家發改委官網挂出這樣一則通報：經與有關方面核實，發現鹽邊縣紅格鎮和蘭陵縣“裝備智造小鎮”是虛假“特色小鎮”，對特色小鎮建設秩序產生一定不良影響。

咋回事？仔細翻看，通報給出了詳細解釋：鹽邊縣紅格鎮，是一個行政建制鎮、不是特色小鎮，未納入所在省份特色小鎮清單，但以“紅格陽光溫泉康養旅游小鎮”之名，從事對外宣傳等行為，違反了“不得將行政建制鎮命名為‘特色小鎮’”的明確要求。蘭陵縣“裝備智造小鎮”，是一個傳統工業園區、不是特色小鎮，未納入所在省份特色小鎮清單，但一直以“特色小鎮”之名，從事項目立項審批、招商引資、對外宣傳等行為，違反了“不得將傳統產業園區命名為‘特色小鎮’”的明確要求。

“近年來，國家發改委會同有關方面針對特色小鎮發展中的問題，持續深化規范糾偏工作，推動出台相關文件，同時也推廣一批先進典型經驗，通報曝光負面案例，組建調研組開展現場核查。”國家發改委推進城鎮化工作辦公室綜合組組長吳越濤介紹，經過各部門各地方共同努力，特色小鎮發展總體上進入了規范發展軌道。

根據國家發改委數據，2017年底前，對外宣稱為“特色小鎮”的數量較多，其中存在大量虛假虛擬“特色小鎮”。截至2021年上半年，全國各省份清單內特色小鎮減少至1600個左右，其中一半位於東部發達地區。按照各省份動態調整、優勝劣汰的工作計劃，預計數量還將進一步減少。同時，特色小鎮清單“少而精”導向初步樹立，目前19個省份清單內的特色小鎮數量少於50個。

發展更規范，作用更突出。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任史育龍表示，近年來涌現出一批精品特色小鎮，其中不少已成為各地常態化推進經濟轉型升級和新型城鎮化建設的重要平台和抓手。從各省份現有的1600個左右特色小鎮看，共吸納約440萬人就業、近幾年累計完成投資約3.5萬億元、年繳納稅收約2800億元，平均每個特色小鎮累計完成投資約21億元、吸納就業人數平均約2700人、繳納稅收每年平均約1.7億元。

合理布局，提高質量

——規劃用地中建設用地面積原則上不少於0.5平方公裡，特色產業投資佔總投資比例原則上不低於60%

自2016年起在全國快速推開以來，特色小鎮建設已走過5年多，接下來如何進一步促進其規范健康發展？此次10部委發布的《導則》圍繞特色小鎮發展定位、空間布局、質量效益、管理方式等方面提出了若干具體要求。其中，發展定位被擺在第一條。

《導則》明確，特色小鎮是規劃用地面積一般為幾平方公裡的微型產業集聚區，既非行政建制鎮、也非傳統產業園區。特色小鎮重在培育發展主導產業，吸引人才、技術、資金等先進要素集聚，具有細分高端的鮮明產業特色、產城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，是產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的新型發展空間。

具體該如何把握？《導則》提出了13項指標。

在面積方面，明確特色小鎮規劃用地面積下限原則上不少於1平方公裡，上限原則上不多於5平方公裡，規劃用地中建設用地面積原則上不少於0.5平方公裡。

談及上述指標的確定，國家發改委規劃司有關負責人介紹，從各省份現狀看，每個特色小鎮已使用建設用地面積都超過了0.5平方公裡，平均值約0.9平方公裡。此外，提出這一指標有利於清理虛假“特色小鎮”。一些地區存在將用地幾十畝甚至僅有幾畝的單體項目命名為“特色小鎮”以及將擁有幾十平方公裡的行政建制鎮命名為“特色小鎮”的現象，這違背了特色小鎮概念內涵，產生了誤導和不良影響。

此外，在風貌形態方面，提出了特色小鎮綠化覆蓋率原則上不低於30%。在投入強度方面，特色產業投資佔總投資比例原則上不低於60%，建設期內建設用地畝均累計投資額原則上不低於200萬元/畝。在質效水平方面，全員勞動生產率原則上不低於20萬元/人，單個特色小鎮吸納就業人數原則上不少於2000人，建設用地畝均繳納稅收額原則上不低於10萬元/年，文化旅游類特色小鎮接待游客人數原則上不少於50萬人次/年。在創新活力方面，“三新”經濟增加值佔生產總值比重原則上不低於20%，先進制造、科技創新、創意設計、數字經濟類特色小鎮研發經費投入強度原則上不低於2.5%。

“從定量角度出發，《導則》提出了具體指標，既體現控制數量、提高質量的導向，又立足近幾年地方實踐，體現實事求是、積極穩妥的導向。”吳越濤說。

深化清單統一管理制度

——人均GDP少於1萬美元省份的清單內特色小鎮原則上不多於50個，鼓勵控制在30個以內

部分地區特色小鎮建設過程中，存在房地產化傾向。中國社科院農村發展研究所所長魏后凱認為，特色小鎮要以產業為支撐，但近年來一些地方特色小鎮建設變了味，房地產用地過多，產業和配套用地明顯不足，應引起重視。

吳越濤說，此次發布的《導則》明確提出“房住不炒”底線，嚴防房地產化傾向，特色小鎮建設用地主要用於發展特色產業，其中住宅用地主要用於滿足特色小鎮內就業人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統民居外，特色小鎮建設用地中住宅用地佔比原則上不超過30%，鼓勵控制在25%以下。

“明確特色小鎮建設用地中住宅用地佔比的量化要求，有利於為各地區開展規范糾偏工作提供依據，有效防控房地產化傾向，防止出現各自解讀、標准不一等現象。”國家發改委規劃司有關負責人說，從各省份現狀看，絕大部分特色小鎮的住宅用地佔比低於30%。參考2019年全國城鎮的建設用地中住宅用地佔比約38%的數值，按照從嚴從緊原則將特色小鎮的住宅用地佔比設置為原則上不超過30%，是比較合理的選擇。為防止個別方面反向操作、將30%作為追求目標，同時提出了鼓勵控制在25%以下，以引導控制在更低水平。

除了“房住不炒”底線，《導則》還提出合規用地、生態環保、債務防控、安全生產等底線。明確對違反以上五條底線的行為要限期整改，對性質嚴重的要抓緊清理﹔對行政建制鎮錯誤命名的虛假“特色小鎮”、單純房地產開發等項目自我冠名的“某某小鎮”，以及停留在紙面上、並未開工建設的虛擬“特色小鎮”，要立即除名。

“為更好推動特色小鎮高質量發展，必須抓住關鍵問題、解決突出矛盾。”史育龍認為，既要提升中央層面統籌層次，也要強化省級層面責任。

吳越濤介紹，《導則》深化細化了特色小鎮清單統一管理制度，全國特色小鎮必須納入各省份清單，未納入的必須及時清理或更名。各省份將全面建成特色小鎮清單，納入清單的應具備《導則》提出的基礎條件，建成后應達到《導則》明確的各項指標要求。從數量來看，人均GDP少於1萬美元省份的清單內特色小鎮原則上不多於50個，鼓勵控制在30個以內。

“下一步，國家發改委將繼續會同各地區各有關部門，切實推動《導則》落實落地，對近年來的規范糾偏工作開展‘回頭看’行動，進一步規范特色小鎮建設秩序，提升全國特色小鎮發展的質量和水平。”吳越濤說。

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