非常時期,如何“依法抗疫”?

蘭榮杰

2020年02月10日18:27  來源:人民網-四川頻道
 

2月9日,浙江省政府辦公廳發布疫情防控2號責任令,要求制止無理由擅自升級管理措施,以及層層加碼的簡單化管理手段。比如隨意限制普通居民正常出行、隨意關閉居民生活必需品門店等,確保科學恢復生產秩序。

依法治國是我國基本方略之一,即使在突發公共衛生事件時期也必須堅持,本次抗擊新冠肺炎當然不例外。然而從根本上講,法治與應急處置之間存在天然的緊張關系,應急措施經常是“少法可依”。

原因有二:

首先,法治的前提是“有法可依”。立法者提供規則作為常備工具,執法者照章辦事處理具體事務。然而突發事件出沒無常,全社會都缺乏常備應對工具。尤其像新冠肺炎,不僅在醫學史上從未見過,還一上來就暴擊九省通衢的大都市武漢,再加上春節人口大遷移,可資沿用的應急經驗不多,出現局部“亂作為”也在意料之中。

其次,法治的另一要素是規則穩定,不能朝令夕改,以便全社會形成穩定預期,將規則內化為“從心所欲而不逾矩”的習慣。然而面對“非常態”的突發事件,原本處理常態事務的規則可能不再適用,決策者必須“見招拆招”,甚至必要時“臨陣變招”。如此一來,出現“亂招”也在所難免。

簡而言之,“少法可依”的應急狀態是對法治的天然考驗。面對新冠肺炎這種突發疫情,不管政府還是個人,都沒有“久病成醫”的現成經驗,隻能在事發后見機行事。在迎難而上的應急處置中,一些措施雖以防疫為出發點,卻可能引發“次生災害”。比如有疫情輕微地區將疫情嚴重地區的緊缺防護物資征用,有地方挖斷公路阻斷交通要道,有小區禁止醫護人員返家,有基層對湖北籍住戶鐵鏈封門等,不一而足。面對這些亂象,立法者固然無法一一預見並事先防范,但借助法治的基本框架,我們至少可以從三個層面解決應急措施的合法性問題:其一,政府應急擴權時,其手段的界限何在?其二,政府決定應急措施時,應受到何種程序約束?其三,個人對政府和他人,可以採取何種應急措施?

第一、政府應急擴權的界限何在?

根據《傳染病防治法》和《突發事件應對法》等概括性授權,面對新冠肺炎這類突發公共衛生事件,政府權力得以臨時性擴張,可以強制隔離、限制聚集、管制場所/交通或停工/停業/停課等。視疫情發展,政府還可以靈活調整應急措施的種類和力度。然而公權擴張的代價是私權限縮,盡管立法上沒有明確的紅線,政府應急措施依然受到法治原則的強力約束。簡而言之,可歸結為“一條底線、三條准繩”。

“一條底線”指保障基本權利,至少是不得因應急措施危及個人生命安全。比如在強制隔離時,一要進行必要的醫療救治,二要滿足飲食住宿等基本生活條件,三要對被隔離者撫養的無生活能力者提供幫助,欠缺任何一項都構成違法。同理,大范圍地關停糧油蔬菜等民生必需品商店,也因威脅到公眾生存權而違法。

“三條准繩”指“禁止過度”的比例原則的三層意思。一是手段有效,即對私權的限制必須有助於維護所追求的公共利益。比如新冠肺炎期間限售退燒藥,可以避免感染者私下購藥壓降體溫以逃避隔離治療,屬於有助於保護公眾健康的合法手段。相比之下,如果限售糖尿病人必須的胰島素,則屬於不合法的無效手段。

二是侵害最小,即在足以實現相同目標的多種手段中,選擇對私權侵害最小的一種。比如對強制居家隔離的個人,可以採用貼封條、電子監控或鎖死入戶門等多種辦法。前者的侵害程度最低,當屬首選。后者固然效果好,但同時造成消防和急救等隱患,對私權侵害過大,不應採用。

三是損益均衡,即所保護的利益和付出的代價大致相稱,不存在“高射炮打蚊子”的極端選擇。比如若非疫情極其嚴重地區,不宜採用徹底封城、全民禁足的措施,也不能“一刀切”地關停包括民生必需品在內的銷售門店,或是隨意拔高復工標准阻止企業復工。由此,必須警惕抗疫措施“比誰更狠”的傾向,在這一點上,先有公安部反復強調不得擅自封堵交通要道,后有浙江省政府專門發文糾正過激措施,都值得各級決策者認真借鑒。

第二、政府應急決策應受何種程序約束?

決策程序本身不是應急手段,但卻足以提升手段的正當性。應急決策與日常立法不一樣,首先是緊急,必須迅速決策並立即實施﹔其次是獨斷,沒有時間通過民主程序進行充分論証。即便如此,法治原則也對決策程序有以下約束:

一是不得越權決策。根據《傳染病防治法》和《突發事件應對法》,涉及限制個人權利的多數隔離/管制類應急措施,隻有縣級以上政府有權實施,街道/鄉鎮、派出所/衛生所、社區/村隊以及業主委員會、物業服務公司等主體,都無權自行決定。像鐵鏈封門、禁止醫護人員進小區這種從未上過縣級以上政府紅頭文件的做法,顯然就屬於非法越權決策。

二是強調專家參與。應急決策效率優先,大規模民主協商不可行,但應盡量小范圍聽取專業意見,尤其要注意一線專家的聲音。比如面對新冠肺炎這種新型傳染病,風險如何、應否封城等關鍵判斷,國家高級別專家組的意見極為重要﹔但在確診標准、是否人傳人等問題上,一線醫生的意見就值得特別關注。畢竟相比遠程指揮的高級參謀,與敵人刀槍相對的一線將士可能有更深刻的認識。

三是保留調整空間。應急決策事出緊急,又經常缺乏成例可循,考慮不周甚至挂一漏萬在所難免。正是因此,在迅速“一刀切”實施的同時,必須保留調整空間。具體而言,首先要允許執行中對特殊情況“開口子”,並暢通“開口子”的決策通道,比如封城時要為非傳染病重症患者保留異地求醫可能,暫停公共交通時要考慮醫務人員的出行需求等。其次要善於改進,該修正先前決策時絕不猶豫。畢竟應急決策重在效率和效果,而不求規則穩定。這就要求決策系統保持信息暢通,及時接收並處理決策實施中的反饋信號。

第三、個人可以採取何種應急措施?

就應急抗疫法律關系而言,個人主要有三種角色:一是政府行為的相對人,也即私權受到臨時限制的個體﹔二是自治成員,包括村社成員、小區業主等身份﹔三是市場主體,尤其是經營抗疫防護用品和緊缺生活必需品的商家。第一個角色相對被動﹔第二三類角色則可能成為侵犯他人權利的主體。

作為公權相對人,個人除容忍並服從政府的應急擴權行為之外,還應保持足夠的權利敏感,一則避免自身權利受到過度侵蝕,二則提醒政府及時修正不合理的應急抗疫措施。

作為村社成員、小區業主等自治成員,個人在應急抗疫中又很容易壓制他人權利。比如集體投票禁止醫務人員進小區、挖斷村道阻止外人進村等行為,其非法性本來不難判斷,但一則民眾大多不熟悉法律,二則借口非常時期集體決策而有恃無恐。問題的解決,一要靠政府尤其是公安機關嚴格執法,“該出手時就出手”,二要靠民眾強化共情心理,在風險可控的前提下更多換位思考。

至於作為抗疫商品經營者的個人,必須認識到應急狀態下的商品價格並不必然反映供需關系。或許多數經營者不懂相關法律,但隻需記住一點即可:任何輕易賺大錢或快錢的方法,尤其是在應急背景下,都一定寫在了《刑法》中。

(作者:蘭榮杰,西南財經大學法學院副教授,法律博士)

(責編:章華維、高紅霞)